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文/本刊特派联合国记者严恒元
该是联合国改革的时候了，否则它就存在寿终正寝的可能。但是如何摆平安理会成员间的利益之争成了改革的最大阻碍，因为没有一方愿意“大公无私”
联合国秘书长安南11月6日任命了16名在国际事务中具有影响力的人士为“威胁、挑战
与改革”高级别研究小组成员，负责对全球在和平、安全、经济及社会领域面临的重大威胁与挑战进行研究，并就集体应对方法提出意见与建议。
泰国前总理阿南担任该小组主席，成员包括中国前副总理兼外长钱其琛、挪威前首相、世界卫生组织前总干事布伦特兰、国际危机组织主席埃文斯、联合国前难民高级专员绪方贞子及美国前国家安全顾问斯考克罗夫特等。安南9月23日在联大发表演说时首次倡议成立这个小组。成立的目的就是应对目前联合国面临的挑战。
随后，11月7日，安南在智利首都圣地亚哥说，为了让联合国安理会的组成符合目前的世界格局，这个组织必须进行改革。如果联合国再不进行改革，“明天的世界可能比昨天更加分裂”。
他接着说了一个更实质性问题：改革不是为了剥夺目前安理会5个常任理事国的权力，而是为了使安理会通过的决议具有更广泛的代表性和合法性，更容易为全世界所接受。
但既是改革，就不可能一碗水端平。那么谁又愿意自己的利益少一点，别人的多一点呢？
无力的联合国
现行的联合国体制是二战的产物，反映了1945年战胜国主导下的世界格局，其目的是为了防止国与国之间发生战争。随着冷战结束，旧的国际格局已经瓦解，现行的联合国框架确实已经很难适应新的国际现实。当前，联合国在来自各领域的挑战面前往往显得有些无力，有时甚至是束手无策。
美国外交关系委员会一位国际问题专家在向记者谈起对联合国的看法时表示：作为一个人道主义机构，联合国的作用是无法替代的，并正在发挥积极的作用；作为一个维护和平与安全的机构，联合国却难以发挥正常的影响和作用。从这个意义来讲，联合国似乎正在变成一个“超级红十字会”。部分外交界人士指出，经过战后五十多年的发展，一批经济、军事或政治大国或国家集团应运而生，世贸组织等国际组织和欧盟、东盟等区域集团在国际事务中的发言权越来越大。在这种情况下，改革联合国体制，反映新的权力结构，已经成为当务之急，只有这样，才能维护联合国的权威，更加充分发挥联合国的作用。
今年上半年爆发的伊拉克战争加大了联合国改革的紧迫性。本来，人们在冷战结束初期对联合国充满期待，希望联合国具有更广泛的代表性，更民主，以在维持世界和平与安全方面发挥更积极的作用。然而，随着国际格局的变化，世界惟一超级大国美国奉行的单边主义政策严重冲击了原有的国际秩序，联合国的制约机制正遭到越来越多的质疑，联合国的权威正面临空前的严峻挑战。有关政治分析家甚至认为，联合国已经到了生死存亡的紧急关头。
今年9月开幕的第58届联大再次将联合国改革提上了议事日程。9月8日，安南在第58届联大开幕致辞时指出，伊拉克战争不仅让各成员国陷入难以弥合的分歧中，而且产生了许多挑战联合国和国际社会的原则的现实问题，国际社会不应在原来的分歧上继续纠缠，而应该推动联合国进行根本改革，以应对战争、恐怖主义、贫困以及人权等新的形势和问题。
改革安理会
近几年来，联合国改革一直是国际社会讨论的热门话题。安南秘书长上任之后就将联合国改革视为己任，并致力于此。
1997年，安南提出了庞大的一揽子联合国改革方案，将联合国下属的机构划分为和平与安全、经济和社会事务、人道主义事务和发展事务这四大部分，并且提出了联合国机构改革分两步走的策略。
但此间政界人士分析指出，安南上任初期提出的联合国改革措施治标不治本。要想让联合国真正发挥其应有的作用，就必须对联合国进行一次重大的外科手术，以让联合国从根本上脱胎换骨。然而，要让联合国这个庞然大物脱胎换骨谈何容易！
联合国现行体制大致分为联合国大会、安理会和秘书处三大部分。根据《联合国宪章》，联合国大会只能就政治问题向有关各方或安理会提出建议，只是一个议事的论坛。秘书处主要是负责安排联合国的日常事务性工作，只是一个办事的机构。当然，联合国要想提高工作效率，仍少不了要对秘书处进行改革。相比之下，有权通过决议的安理会才是联合国的权力决策机构。所以联合国改革的核心和焦点是安理会，而安理会的改革主要集中在安理会是否要扩大和是否要取消五大常任理事国否决权这两大议题上。
安理会共由15个理事国组成，其中包括5个拥有否决权的常任理事国和10个由联合国大会选出、任期两年的非常任理事国。安理会现行的框架构成是根据二战结束后的国际格局搭建的，目前的5个常任理事国显然不能反映国际权力现状。比如印度有十多亿人口，而法国只有六千多万人口，但是法国却能够否决掉任何自己不喜欢的决议，印度却没有这样的特权。所以长期以来，要求对安理会框架进行调整的呼声一直不绝于耳。
目前，联合国各方达成的基本共识是要扩大安理会成员，但对于扩大安理会的具体方案却有两个不同的版本：一是只扩大安理会非常任理事国；二是同时增加常任理事国和非常任理事国。据说，安南秘书长倾向于后一种方案。分析人士指出，一旦安理会决定增加常任理事国席位，将引起各方之间的相互争斗。亚洲的印度和日本一直将寻求成为安理会常任理事国列为外交政策的重点，欧洲的德国是普遍被各方看好的人选，南美的巴西对进军安理会雄心勃勃，非洲国家也希望安理会应有自己的代表。因此，如何平衡发达国家和发展中国家的比例及如何充分考虑各地区的利益，将是安理会扩大所面临的一大难题。如果解决不当，反而可能成为影响联合国团结的一大败笔。
安理会五个常任理事国都拥有否决权，在表决时，哪怕其他14个理事国投票赞成，只要一个常任理事国投票反对，决议也无法通过。目前，国际社会在是否取消五个常任理事国否决权方面存在着两种截然不同的意见：赞同取消大国否决权的人士认为，常任理事国拥有的否决权是联合国体制的弊病之一，否决权成为一种特权，而不是一种正常的权利，这一机制本身就是不合理、不公平的，因此应该予以取消。反对取消大国否决权的人士则坚称，否决权是历史赋予五个常任理事国的特殊责任。冷战时期，美苏曾经频频动用否决权，使得联合国成为他们之间争霸的舞台，安理会的作用也因此大打折扣。自冷战结束以来，这一情况发生了很大变化，安理会常任理事国动用否决权的次数并不是很多。此外，大国否决权有其合理性的一面。如果没有这个否决权，个别大国就可能凭借其实力，以威胁、利诱等手段迫使安理会弱小成员国投票赞成自己的动议，那么安理会就有可能被个别大国“劫持”。实际上，在伊拉克战争之前，如果不是法国等国威胁使用否决权，安理会通过授权动武的决议的可能性就会加大。
从安理会改革的难度，人们就不难窥出联合国改革的艰巨性。有关人士一针见血地指出，联合国改革困难重重，不改革就更是难上加难。
美国因素
由于关注的焦点和寻求的利益不同，不同国家提出的改革方案也大相径庭，即使在许多国际问题上密切配合并建立了特殊关系的美英两国在联合国改革问题上似乎也存在着分歧。
英国议会外交事务委员会主席安德森指出，目前的安理会架构主要反映的是二战结束后的国际政治格局，所设的五个常任理事国也代表了当时权力现实。自二战结束以来世界格局发生了变化，安理会要想继续被视为一个举足轻重的国际机构，就必须改革。为此，英国建议，德国、印度和日本及一个拉美国家和一个非洲国家被吸纳为安理会常任理事国成员，但不能像现在的五个常任理事国这样享有否决权。
美国对联合国改革的设想最近也开始浮出水面。美国媒体报道，美国前些年提倡的联合国改革主要是强调提高联合国的效率和节约开支，目的是削减美国所负担的联合国日常开支费用和维和费用。但是美国今年在伊拉克问题上受挫后，将鼓励联合国朝着增强美国地位的方向进行改革。
美国对联合国改革的基本思路是：首先要改变安理会的组成，主张把日本、印度和巴西接纳为安理会常任理事国，主要目的就是为了削弱法国的地位和影响。美国不再像过去那样提议接纳德国为常任理事国，取而代之的是主张给欧盟一个集体的常任理事国席位。分析人士认为，这是美国削弱德国在安理会中作用的一种措施。在取消大国否决权方面，美国主张对于独裁统治的或系统地违反人权的国家，联合国可以采取包括使用武力和武力占领在内的措施进行干涉，要求建立对这些国家自动进行干预的权利和机制。安理会对上述情况表决时只需有效多数，任何一国都不得使用否决权。此外，美国还提出要改革制裁机制，主张对不执行安理会决议的国家剥夺其在联合国内的投票权，对超过期限不执行者自动进行军事干预。分析家认为，美国提出的改革方案的核心就是要为美国推行“先发制人”战略在联合国内扫清障碍。
中国常驻联合国代表王光亚大使最近在谈到联合国改革问题时指出，联合国改革的目的是要反映出当今世界政治格局新的现实，加强安理会的有效功能，以及为发展中国家在国际事务上提供更多的发言权。但是扩大安理会，使之更加公平合理本身并不能保证它作为主要国际决策机构的地位，因为在联合国的角色问题上关键还要看一些主要国家，尤其是美国是否仍然重视联合国的作用。
的确，作为世界惟一超级大国，美国既有能力制造全球性危机，也是维护国际安全的重要力量。没有美国的合作和参与，联合国未来的改革与发展将困难重重，世界安全与稳定也将面临不确定因素。因此，今后是应该由联合国来改造美国，还是由美国来改造联合国，这将直接影响到联合国的前途和地位。
部分有识之士指出，联合国与美国的合作是在国际多边框架之下进行，还是在美国的主导下进行？这个关键问题现在已经被摆上桌面。面对这个无法回避的问题，联合国必须坚持自己的立场，既不被美国的意志所左右，又能促使美国进行合作。如果一味屈就迎合美国，联合国将难以发挥维护世界和平的功能，届时将会出现美军在全球横冲直撞，而联合国则在后面不停地展开人道援助的局面。因此，如何才能既不被美国的意志所左右，又能促使美国合作，这是未来联合国改革中不得不首先要解决的问题。
联合国需在三个方面改革
一、安理会改革问题集中在扩大常任理事国的数量和是否取消常任理事国的否决权。
二、联合国大会改革这主要是指增加联合国大会的权力，使大会通过的决议具有某种约束力。
三、应对全球化浪潮扩大联合国在处理经济、社会及发展援助等领域的作用，共同应对全球化浪潮带来的新的全球性问题。
安南的“红药水”
文/本刊特派联合国记者严恒元
安南自上任以来一系列改革方案在提高联合国效率、协调各机构关系、减少经费开支等方面还是取得了一定成效。不过，由于改革主要集中在精简机构和节缩开支等问题上，而未能动摇联合国的根本框架结构和决策机制，所以联合国如今仍被文山会海所淹没，议而不决或决而不行的局面并未发生脱胎换骨的改变。
可以打个比方：联合国现在需要一个大手术，而安南所做的事情只是抹了些红药水。
安南自己对此也无可奈何。他曾在一个新闻发布会上向记者自揭家丑：联合国目前很多会议的议题是重复和没什么意义的，那些经过讨价还价通过的决议往往停留在纸面上，许多真正重要的问题也得不到足够的关注。
就拿每年一度的记者证更新来说，这应该说是一件再简单不过的事，因为记者的有关个人档案资料早已在联合国主管新闻记者的机构中记录在案。然而，记者每年到联合国更新记者证最少要提前两个月办理繁杂的手续，像初到联合国时那样填写两份上个世纪七十年代制定的老得不能再老的表格，然后再等上三四个月听候答复。按照规定，证件处的官员在收到有关部门同意更新的批复后要及时通知记者去办领新证，但记者在联合国工作几年中没有一次得到这样的通知，而是记者多次去询问之后才能办妥。记得前年记者交完表格三个月后到证件处询问有关更新申请是否得到批准，不想证件处的官员告称记者填写的表格不知去向，无奈只好又填写一次，再等上三四个月。
联合国改革并非易事，改革方案的确面临多种因素的制约。先从经费方面看，联合国的经费主要是来源各成员国交纳的会费。然而，由于美国等国大量拖欠联合国会费，联合国近几年来陷入严重的财政困境，经费上的捉襟见肘使得联合国在实施有关改革计划时顾前虑后，放不开手脚。
目前，联合国及其下属机构拥有5万多名雇员，所承担的任务杂而多，但联合国2002-2003年度日常活动(不包括维持和平行动)的预算仅为26亿美元。难怪安南一直在抱怨说，近年来联合国授权开展的活动大量增加，但其零增长预算连通货膨胀的因素都没有考虑进去。
再从联合国本身的运作程序看，联合国每一项改革似乎都要经过纷繁复杂的程序，这也大大延缓了改革的进程。安南前不久在谈到联合国现行机构进行改革的必要性时，援引了一个让人有点啼笑皆非的例子：联合国托管理事会是联合国六大机构之一，创建初期的主要职能是负责监督对置于国际托管制度下的领土的管理。随着世界上最后一块托管领土贝劳在1994年宣布独立，托管理事会如今已经变得无所事事，理应寿终正寝，可它依然堂而皇之地存在着。安南曾建议将该理事会改为一个对全球海洋、大气层和外层空间等公共领域进行集体托管的论坛。然而，联合国大会迄今未能对安南的建议进行审议，因为按照《联合国宪章》，对联合国机构性质的任何更改需要得到会员国三分之二以上的同意。
同样，联合国改革措施能否付诸实施，一些主要大国的支持至关重要。由于联合国的改革往往涉及到有关国家的切身利益，因此，尽管各成员国早已在改革的必要性上形成共识，但很少有真正积极的推动者。(请见〈经济〉杂志12月号)
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