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国际金融报记者 李卫玲 发自北京
中国银监会负责人说，《银行业监督管理法》不是一部关于国务院银行业监督管理机构的组织法，而是关于银行业监督管理行为的专门法律，旨在以法律的形式，明确中国银行业监管的目标、原则，确定银行监管机构的法定地位和职责，加强和完善监管手段，规范监管程序，推进我国银行业监管向国际最佳做法靠拢，实现从合规监管向风险监管的转变，从
而提高我国银行业监管的有效性
12月27日，全国人大常委会第十届委员会第六次会议正式表决通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）。当天，中国银监会负责人就《银行业监督管理法》的立法目的、背景、性质、特征以及对银行业监督管理和银行业发展的影响等问题回答了记者的提问。
制定银监法原因
记者：为什么要制定《银行业监督管理法》？
答：为了加强银行业监管，确保银行业金融机构的合法、安全、稳健运行，第十届全国人民代表大会第一次会议于2003年3月审议通过了国务院机构改革方案，决定成立中国银行业监督管理委员会。4月26日，全国人大常委会第十届委员会第二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于由中国银监会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，要求有关部门抓紧修改《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》，以及提出其他有关法律议案。鉴于《中国人民银行法》修订后，有关银行业监管的基本法律规定需要由一部新的法律来承接，银监会履行职责需要有明确、全面的法律授权，同时也为了加强中国银行业监管的独立性、专业性和权威性，进一步完善银行业监管制度，提高我国银行业监管的有效性，2003年4月初，国务院法制办和中国银监会组成起草小组，共同负责起草《银行业监督管理法（草案）》。
在立法过程中，起草小组遵循了以下原则：
一是适应我国金融监管体制改革的需要，符合党中央、国务院关于完善监管制度、强化监管手段、加大监管力度、提高监管水平的精神，符合中国共产党第十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于完善金融监管体制的各项要求；
二是遵循世贸组织规则，大量吸收、借鉴国际银行监管的先进理念和最佳做法；三是适合中国国情，有利于解决我国银行业面临的重大问题，提高我国银行业监管的有效性。
为此，起草小组认真总结了我国多年的银行业监管实践经验，借鉴巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》以及美国、英国、德国、日本、韩国、新加坡、香港、台湾等国家和地区银行监管的立法经验和监管实践，对银行监管立法进行了分析研究，并多次听取了中国人民银行、中国证监会、中国保监会、国务院其他有关部门、各政策性银行、商业银行及其他金融机构的意见，组织国内金融、法律界的专家、学者进行了座谈，在此基础上起草了《银行业监督管理法（草案）》。草案于2003年8月经国务院常务会议审议通过，由全国人大常委会第十届委员会第四次、第五次和第六次会议进行了三次审议，由全国人大常委会第十届委员会第六次会议讨论通过。
银监法性质
记者：《银行业监督管理法》是一部什么性质的法律？
答：《银行业监督管理法》不是一部关于国务院银行业监督管理机构的组织法，而是关于银行业监督管理行为的专门法律，旨在以法律的形式，明确中国银行业监管的目标、原则，确定银行监管机构的法定地位和职责，加强和完善监管手段，规范监管程序，推进我国银行业监管向国际最佳做法靠拢，实现从合规监管向风险监管的转变，从而提高我国银行业监管的有效性。
《银行业监督管理法》分为总则、监督管理机构、监督管理职责、监督管理措施、法律责任和附则六章，共50个条款。《银行业监督管理法》的体例结构和条文设计，是在原《中国人民银行法》和《商业银行法》有关监督管理内容的基础上，根据我国银行业监管的实践经验、发展要求及国际银行监管的成功经验和发展趋势，进行了扩展和深化。《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》和《商业银行法》三部法律相互联系，相互补充，构成我国银行业法律体系的三部基本大法。因此，三部法律的起草和修订是同时进行、统筹考虑设计的，并同步提交审议和讨论通过。
银监法两大特点
记者：《银行业监督管理法》具有什么特点？
答：《银行业监督管理法》具有两大特点。第一，《银行业监督管理法》大量吸收和借鉴了国际银行监管的先进理念和其他国家和地区银行业的法律制度。《银行业监督管理法》在条文设计时大量借鉴了巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》所提出的银行监管的最佳做法，参阅了巴塞尔委员会发布的其他指导性文件以及美国、英国、德国、日本、韩国、新加坡、香港和台湾等国家和地区银行业的法律制度。《银行业监督管理法》除“法律责任”和“附则”外共有41条，其中50％以上的条款都直接体现了核心原则的思想。在吸收和借鉴国际先进经验基础上，纳入《银行业监督管理法》的有关内容将有助于提高我国银行监管的有效性，如明确监管者的目标和原则；保证监管者的独立性；为监管者提供法律保护；建立监管机构的内部和外部监督机制；加强对股东资格的审查；通过制定和实施对银行业金融机构的审慎经营规则，实现监管方式从合规监管向风险监管的转变；加强现场和非现场监管手段；建立与银行业金融机构董事、高级管理人员的监管会谈制度；提高并表监管能力；建立监管评级体系和风险预警机制；加强信息披露，强化市场约束；在法律中明确规定银行监管机构有权区别不同情况，对未遵守审慎经营规则的银行业金融机构采取监管强制措施；加强银行监管当局与中央银行和境内其他金融监管机构的协调合作；加强银行监管当局与境外银行监管当局的合作，共同实施有效的跨境监管等等。因此，《银行业监督管理法》将为提高我国银行监管的有效性奠定良好的法律基础。
第二，《银行业监督管理法》既明确了监管机构的职责，强化了监管手段和措施，也对监管权力的运作进行了规范和约束。一方面，《银行业监督管理法》对监管机构使用监管手段和措施给予了适当授权，为实施有效银行监管提供了必要的法律支持。《银行业监督管理法》规定监管机构有权要求银行业金融机构报送各类报表和资料；有权采取必要的措施，实施现场检查；有权要求与银行业金融机构董事和高级管理人员进行监管会谈；有权要求银行业金融机构按照规定进行信息披露；有权区别不同情况，对未遵守审慎经营规则的银行业金融机构采取递进的监管强制措施；有权对有问题银行业金融机构进行接管、重组或撤销，并对其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员采取必要的限制措施；有权查询涉嫌金融违法行为人的存款或申请司法机关冻结违法资金等。同时，“法律责任”一章还授权监管机构对违反法律、法规的银行业金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他责任人员采取纪律处分、罚款、取消任职资格和禁止从事银行业工作等处罚措施。
另一方面，《银行业监督管理法》也对监管权力的运作进行了规范和约束，形成了对监管机构严格的监督制约和问责机制。首先，《银行业监督管理法》强化了监管机构的内部监督机制，规定监管机构应当建立监督管理责任制度和内部监督制度；并对监管机构工作人员提出了一系列要求，如应当具备相应的专业知识和业务能力；应当依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得在金融机构等企业中兼任职务；应当承担相应的保密义务等等。其次，《银行业监督管理法》对监管机构行使监管权力、采取监管措施规定了程序要求和监督制约措施，如规定监管机构自收到完整的申请文件之日起，应当在规定的时限内作出批准或者不批准的决定，并书面通知申请人，决定不批准的，应当说明理由；监管机构应当制定现场检查程序，规范现场检查行为；银行业金融机构经过整改，符合有关审慎经营规则的，监管机构应当在三日内解除对其采取的限制措施等等。第三，《银行业监督管理法》规定国务院审计、监察等机关，依法对银行监管机构实施外部监督，同时要求监管机构公开监督管理程序，增强监管工作的透明度，接受社会公众的监督。另外，根据《行政诉讼法》和《行政复议法》，银行业金融机构及其工作人员对监管机构的处罚决定不服的，可以申请行政复议，也可以向人民法院提起诉讼。第四，《银行业监督管理法》对监管机构履行职责和义务、行使监管权力、采取监管措施规定了相应的法律责任。如《银行业监督管理法》第四十一条规定，银行监管机构违反规定审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止,违反规定对银行业金融机构进行现场检查,违反规定查询存款,违反规定对银行业金融机构采取措施或者处罚，或者有滥用职权、玩忽职守的其他行为，应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。《银行业监督管理法》以法律形式，系统建立了对政府机构的监督制约和问责机制，也是我国法律体系的一次立法创新。
提升银监整体有效性
记者：《银行业监督管理法》的颁布将对中国银监会今后的工作和银行业的发展产生什么影响？
答：《银行业监督管理法》的颁布和实施，不仅根据我国金融监管体制改革的需要，解决了银监会履行监管职责于法有据的问题，更重要的是将对完善银行业监管制度、强化监管手段、规范监管行为、提高监管的专业化水平，从而提升我国银行业监管的整体有效性起到极大的促进作用。
同时，加强银行业监管，提高银行业监管的有效性，也将有利于促进我国银行业的安全、稳健运行，从而切实保护存款人和其他客户的合法权益。另外，根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于完善金融监管体制应当依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，增强监管信息透明度并接受社会监督，处理好监管和支持金融创新的关系，鼓励金融企业探索金融经营的有效方式的要求，以及顺应世界各国监管当局越来越关注银行的效率和竞争力，在监管中注重平衡安全与效率的关系这一发展趋势，《银行业监督管理法》在提出银行业监管基本目标的同时，还要求银行业监管应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力，要求银行业监管机构在实施银行业监管时遵循依法、公开、公平和效率的原则。按照这些要求，银监会在今后的工作中将努力探索市场化的监管方式，注重有效配置监管资源，降低监管成本，提高监管透明度，创造有利于银行业金融机构竞争和创新的外部环境，从而促进银行业金融机构在审慎经营的前提下提高竞争能力，迎接我国加入世贸组织给银行业带来的挑战，从而促进我国银行业的长远可持续发展。
如何推动有效实施
记者：中国银监会将如何推动有效实施《银行业监督管理法》？
答：《银行业监督管理法》颁布后，银监会首先要组织全系统工作人员认真学习这部法律，深刻理解各条款法义，牢牢树立依法行政、依法监管的观念，认真研究落实《银行业监督管理法》的具体措施。我们将结合对我国实施巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》的自我评估情况，针对评估找出的我国银行监管与国际监管标准的差距，制定改善银行监管有效性的系统行动方案。我们将考虑依据《银行业监督管理法》，对关于银行业监督管理的现有规章、规则进行清理、修订和整合，制定必要的配套法规，完善内部工作程序，如建立银行业金融机构的审慎经营规则体系，修订现场和非现场监管手册，建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，制定采取监管强制措施的内部程序，建立监管责任制度和内部监督制度等等。我们将按照《银行业监督管理法》的各项要求，改进监管方法和手段，提高监管水平，加快向“管风险、管法人、管内控和提高透明度”的监管理念转变，建立一个公开透明、高效运作的银行业监管体系，致力于通过审慎有效的监管，促进金融稳定和金融创新的共同发展。
同时，我们还将采取切实措施，积极推动银行业金融机构学习、贯彻《银行业监督管理法》，促进银行业金融机构依法、审慎经营，不断提高风险管理能力和经营管理水平，增强国际竞争能力。另外，有效实施《银行业监督管理法》，还需要地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的积极配合，保证监管者的独立性，同时加强对银监会的外部监督，促进我们依法履行监管职责，提高监管水平，实施审慎有效的监管。
《国际金融报》 (2003年12月29日 第一版)
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