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21世纪年终特刊财税新伦理·公共开支(54版)
本报记者陈恳上海报道
“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”12月22日，执政党建议将此写入宪法。
近年来，财政预算中社会保障支出金额大幅增加，财政部有关负责人曾透露，我国明年将进一步社会保障支出在财政支出中的比例。至此，在国家预算中，财政满足社会公共需要的痕迹日渐明显，公共财政渐行渐近。
收支缺口与结余共存
据劳动和社会保障部的统计，截至今年9月末，全国基本养老保险参保人数已经超过1.5亿人。伴随参保人数的增加，从1997年开始，中央财政连续7年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。其中，1998～2001年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到839亿元。2002年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达410亿元。
然而，和中央财政巨额补助相对的是，我国基本养老保险基金的累计结余已经超过千亿。2002年，基本养老保险基金收入3171.5亿元，支出2842.9亿元，年末基金滚存结余1608.0亿元。2001年，该数字为1054亿元。
缺口和结余共存的矛盾源于我国养老保险基金的统筹层次不高——省级统筹尚未实现，全国统筹仍是遥远的目标。
省级统筹有破无立
“20世纪80年代中期，为配合国有企业改革，企业负担的养老保险体制开始改变。”人民大学社会保障研究所所长李绍光教授说。
1983年10月，退休费用社会统筹开始。截至1995年底，全国共有8738.2万职工和2241.2万退休人员参加退休费用社会统筹。
但是，此时的统筹以市或者县为单位进行。“抗风险能力小，资金管理混乱。”有专家称。而据劳动和社会保障部的内部统计，截至1998年5月末，全国拖欠养老金87亿元，而且，直接被挪用的养老金达55.6亿元。
1997年7月16日，国务院发布26号文件，提出要加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹创造条件。1998年28号文件明确“到2000年在省、区、市范围内，要基本实现统一企业缴纳养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保障经办机构实行省级垂直管理”。
尽管根据劳动和社会保障部的2001年度劳动和社会保障事业发展统计公报，到2001底，“全国各省、自治区、直辖市除西藏外均实行了养老保险省级统筹或建立了省级调剂金制度”。然而，实际上，“除了京、津、沪三市外，严格的省级统筹并未完全实现”，中国社会科学院冯兰瑞教授称，他进而分析其中的原因，“省内各市县局部利益障碍”。
于是，个别省份养老金结余，和多数省份养老金缺口的矛盾同时产生。
例如截至今年10月底，广东省养老保险基金累计结余55.6亿元。而根据劳动和社会保障部的资料，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年扩大到25个。
在省级统筹改革的同时，社保资金“收支两条线”管理也启动，1998年初，国务院下发《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，各地都建立了社会保障基金财政专户。以陕西省为例，从2000年开始，该省养老保险费就由地税部门统一收缴，转入财政厅养老专户，再由财政厅转到省社保局账户，省再转到各地市社保账户。离退休人员持存折(卡)到银行领取养老金。
冯兰瑞教授认为：“这样，真正做到了收支两条线。各级社会机构手上没有积累，也就避免了挪用现象。”
“两个确保”有立无破
1998年，国务院提出了“两个确保”，一是确保国有企业下岗职工的基本生活，二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。并于1999年，一次性补发了历年拖欠的企业离退休人员基本养老金。2000年，一次性补发了原行业统筹企业、中央军工企业拖欠离退休人员的基本养老金和拖欠企业离休人员的离休费、医药费。
截至2003年9月末，全国国有企业下岗职工310万人，比上年底减少100万人。全国已有2100万企业退休人员实行社会化管理服务，社会化管理率为61.7%
对于两个确保资金的来源，中央、省、市三级财政按照“三三制”筹资原则筹措。同时，中央财政还通过专项转移支付对中西部地区和老工业基地的国有企业下岗职工基本生活保障资金缺口给予“填补”。根据财政部的统计，1998年-2001年，各级财政用于国有企业下岗职工基本生活保障的支出644亿元，其中中央财政补助支出434亿元。2002年，中央财政用于国有企业下岗职工基本生活保障支出近130亿元。
但是，有专家认为，“‘三三制’原则并没有得到完全实现，中央财政被迫成为投入的主体。”李绍光称，“最近几年，地方政府对于养老保险的投入不足200亿元，远远少于中央政府。”
“两个确保”实施后的一年，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，各地城市“低保”制度纷纷建立。但是，对于低保资金的投入，中央财政又担纲主力。根据财政部的统计，2001年以来，中央财政的“低保”补助资金连年翻番，2001年支出23亿元，2002年支出46亿元，2003年预计将超过92亿元。
政府的责任边界
李绍光教授对近几年以来，只有中央政府大量投入的格局不表赞同。
2003年6月，上海市财政学会的有关研究认为，由于“政府包揽过多”，造成“资金投入与实际需求之间存在矛盾”，使社会保障领域收支失衡问题日益显现。
李绍光教授建议，政府应该分清楚划定“政府和市场的边界”，“哪些是政府应该提供的，哪些是市场应该提供的”。对于政府内部，则应该明确“中央政府和地方政府各自的责任”。
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