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21世纪年终特刊财税新伦理·预算制度
分税制10年
见习记者孙雷北京报道
《21世纪》：从1994年实行分税制到现在，中国财政体制改革已经历了十个春秋。当时，是什么原因促使了这场影响深远的分税制改革？
贾：在1994年实行“分税制”改革前，“分灶吃饭”的财政包干制虽取得一些成效，却不能消除传统体制弊病的症结。这种财政包干体制强化了地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。同时使得国家财力分散，地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央则缺乏必要的宏观调控主动权。
在理论界和实际部门反复研讨的基础上，90年代初期，中央及财政部门已明确了实行以分税制为基础的分级财政的改革思路，并在1992～1993年进行了分税制的试点。1993年6月前后，党中央、国务院针对经济过热、结构失调、泡沫经济滋长和金融秩序紊乱等问题，明确提出实行“加强宏观调控”的方针，同时，也做出了在第二年出台财政、税收等方面重大改革的决策，决定实行分税制改革。
《21世纪》：我们的分税制改革取得了哪些成效？
贾：1994年建立以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质。这次改革，初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系，大大淡化了政府与企业的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。
《21世纪》：是否存在一些问题或者说弊端呢？
贾：必须看到，该体制为种种条件所制约，带有过渡色彩，留下不少问题。随着时间推移，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐突出。
一是财权与事权(职责)划分的不对称成为突出矛盾。1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。而由于省以下体制改革的深化近年来并未取得明显进展，财权与事权的划分出现了相背离的局面。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。
二是政府层级过多，大大降低了收入划分的可行性。我国现行税种有28个，和其他国家比，为数不算少。但问题是，我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。五级政府的架构，使分税制在收入划分方面难以真正实行，甚至可以说，不具备最低限度的可行性。
三是财政支出标准的决策权过度集中与规则紊乱并存。
我国是一个行政管理规则确定权高度集中的国家。在这种情况下，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制。但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。
而多年来，我国某些统一的支出控制标准(如公职人员差旅费)，形似集中，实则紊乱。实际上，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，而是由中央政府各部门确定支出标准，有些甚至带有随机性和相互攀比性。这样，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准。基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级部门多头下达的财政支出标准，这样，经济相对发达地区尚可维持，经济落后地区就常常无法度日了。
《21世纪》：对于改革现行分税制不彻底、不完善带来的种种弊端，我们有什么样的考虑呢？
贾：我们认为，在市场经济体系初步建立的条件下，有必要重点考虑推进实质意义的分税分级的公共财政体制建设。这项改革的成功与否，不仅取决于现在已经形成的中央与省财政分配关系的进一步调整和规范，更取决于省以下地方财政能否顺利深化和逐步推进改革。
《21世纪》：您可以谈谈具体的地方财政体制改革的思路吗？
我们认为，我国地方财政体制改革的大思路，应从1994年财税配套改革的基本制度成果出发来开展。也就是说，我们应当按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构造完整的分级财政。同时，还要相应地改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。
在减少政府层级方面，可考虑逐步把乡镇变为县政府的派出机构，使市与县在财政体制上同级，进而可以实质性地建立三级分税制和分级财政。在此基础上，要把政府的职能到位、效率提高、精简机构和作风转变结合起来，按照市场经济的客观要求，有效地规范和完善公共财政收入制度和公共财政支出管理体系。
同时，我们认为，只有在正确解决“三农”问题，使农村区域经济与财源的互动得到有效支持的情况下，才能真正推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。
《21世纪》：谈到减少政府层级的问题，据我所知，美国目前实行的就是三级财政体制。您的三级财政的设想是否也是对美国经验的一种吸取呢？
贾：依美国的经验，三级政府财源支柱的情况是：个人所得税和工薪税归联邦(中央)；销售税和公司所得税归州(相当于我国省级)；财产税归地方(基层政府)。这样的划分符合各税种的具体特点，也符合分税分级财政的内在要求。如以联邦为主掌握个人所得税，符合使劳动力在全国统一市场内自由流动、不出现地区阻碍的要求，也符合使该税成为经济“稳定器”的宏观调控要求。地方掌握财产税，既具有信息和管理优势，又符合地方政府的职能定位，即以关注和改善本地投资环境为地方政府的财政工作重点。
《21世纪》：关于这个问题，我也听到过学界的不同声音，有些学者虽然同意应该减少政府层级，但认为应该保留乡镇这一层而把中间层淡化。您的这个改革的思路是否考虑到了这种声音？
贾：我所说的派出机构是相当于乡镇公所，类似我们的街道办事处，不用配五大班子，没有必要搞成实体政府。如果乡镇变成派出机构，并不意味着管理的效能降低，反而要提高它，因为它没有那么多形式上的花架子，作为一个派出机构，它的职责非常明确，要把应该行使的政府职能在政权体系的末梢上都要发挥到位。同时，我们提倡的这种新的体制，必须配合一种非常有效的自上而下的转移支付，这样才能够调节好地区差异。我们提的还有一方面，就是市这一级，搞成市县平级以后，现在的地市级回到原来的行政公署那样的派出机构位置上去，那就是中间层的问题了。
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