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见习记者张子鹏
广州报道
特许经营元年
现在，建设部城建司的一个重要工作，就是起草公用事业特许经营规章。
2003年12月22日，深圳五洲宾馆。深圳市水务(集团)有限公司国有股权交易的签约仪式在这里举行。
本次受让深圳水务集团45%国有股权的是两家投资机构。其中，全球最大水务集团之一的法国通用水务(威利雅)投资持股5%，通用水务和首创股份有限公司合资成立的首创通用水务投资有限公司持股40%。
在本次交易中，两机构合计出资4亿美元。以交易金额计，本次交易是中国水务行业迄今为止最大的一项市政公用事业特许经营权模式的外资企业购并交易，也是中国大陆2003年度最大规模的外资购并。
今年似是市政公用事业特许经营制度的建立元年。
继深圳市2003年5月1日正式执行《深圳市公用事业特许经营办法》后，北京于10月1日也出台了《北京市城市基础设施特许经营办法》。同时出台市政公用事业特许经营办法的还有河北省、河南鹤壁市和江苏无锡等地。而江苏省、浙江省和山东省等也在谋划着本地的特许经营办法。
刺激这些办法出笼的是如火如荼的市政公用事业市场化。一些有眼光的民营或外资资本，引风气之先，纷纷进入公用事业改革领域。而众多办法出台的导火索，是建设部于2002年12月27日印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，此意见被称为：国家第一次用文件的形式把市政公用事业改革的方向确定了下来，是中国公用事业改革史上一个重要的标志。
立法争论
“市政公用行业特许经营制度”从概念上讲，是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。
事实上，深圳出台的办法与北京出台办法的内容虽然相近，却并不相同，而一些尚未出台办法的城市实际上也在推动公用事业的市场化进程。这就使建立一个统一的市政公用事业特许经营规章或法案的工作，提上了建设部城建司的议事日程。
“我们正在制定市政公用事业特许经营的合同文本，以为规范改革做好准备。”建设部城建司司长李东序直言不讳地告诉本报记者。但谈到市政公用事业特许经营的立法问题，他却坦诚表示，目前这件事情非常敏感。建设部一位研究人员同样不愿多讲。
这位研究人员表示，市政公用事业每一项都无不与百姓的生活密切相关。另外由于涉及国有资产和人员分流，市政公用事业改革还是应该以高度的责任心非常慎重的对待。
但据消息人士透露，实际上，建设部城建司正在起草相关法案。国内市政公用事业特许经营研究专家，中国社会科学院法学研究所研究员周汉华介绍，虽然有关部门现在计划制定特许经营法，但是这个法律还没有列入目前全国人大的立法计划。毕竟立法资源有限。但是建设部可能会先制定一个特许经营管理的规章。规章是中国法律体系的一部分。但至于具体此规章何时能够出台，尚不得而知。
“希望把目前的特许经营制度用法制的方式规范。”李东序介绍，“加强政府监管，到底怎么监管，应该按照法制化的要求规范化。现在制定合同范本等，都是在做一些准备工作和意见征求讨论工作，这个路是对的，但是将来这方面的法案怎么出怎么做还需要讨论。”
因为特许经营涉及政府授权，与《行政许可法》有内容联系，所以城建司还在准备做一些协调工作。起草完成后，法案将交给国务院法制办，然后再经过层层审议。如果不能以法规的形式出台，则只能以办法或指导意见的形式出台。但是，至少建设部市政公用事业特许经营的合同范本明年将会公布。
“可能会先出台一个办法。”建设部城建司副司长王天锡告诉记者，“现在已经报到了建设部常务会。办法不需要行政审批，不属于行政许可范围，是部里的一个文件，一个管理制度。”但王副司长没有透露办法会何时出台。
谁应拥有特许经营的授予权
目前市政公用事业特许经营的合作形式是由政府向考核合格的企业授予项目建设经营的授权书，授权该企业在特定的时间，做特定项目的经营建设；而企业则向政府递交承诺书，承诺在建设经营期间的义务。
当地若尚未出台有关办法，则一般采用协议的形式确定特许经营权。
国内多采用政府授权主管部门比如市政局或者公用事业局等，再由主管部门向企业授权。此前，深圳市水务局和深圳市城管办联合授权给威立雅公司和首创通用水务投资公司。
但是现在在一些城市，城市建设投资控股公司已经归属当地的国资委管理，而城投集团又是由政府授权建设当地市政公用设施的载体，原来各个城建口的资产都并入此公司，以经营城市的理念，建设基础设施。这里就出现了问题，到底应该由属国资管理的城投集团还是由当地主管部门向企业授予特许经营权，他们之间的利益又如何协调？这是一个大量存在的问题。
国资部门可以说，建设投资的资金由我们运作，国家也要考核我们部门。国资部门下属的城投集团通过BOT或者TOT等各种方式运作，把项目招商运作完成，城投集团是项目主体，应该由城投集团的上级部门国资委进行特许经营授权；但是这样的话，原来的行业主管部门的职能又如何体现，一种说法是，主管部门是监管部门，应该由其授权。监管问题亟待解决
市场化后的市政公用行业的监管机构如何设置，在我国还没有现成的经验可以总结。
中国人民大学教授，经济学家曹远征教授介绍，国际上公用事业的监管机构设置大概有三类：一类是设立综合性监管机构，对数个领域行使监管权；一类是分别设立行业监管机构；还有一类不设立专门的监管机构。监管机构与政策制定机构是分离的，具有独立性、专业性和权威性。具有独立性的监管机构是由合议机构来集体领导，由行业技术、经济和法律等方面的人员构成。
在我国，市政公用行业如何实施监管？从目前我国各地市政公用行业市场化改革的要求来看，主要实行的是分行业的“政监合一”体制，即行业行政主管部门既是政策制定部门也是监管部门。
所不同的是，深圳市除政府监管之外，首次加入了社会监督的内容。2002年实施的《深圳市公用事业特许经营办法》第六条规定：公用事业监管部门负责公用事业特许经营的监督管理，其他政府部门根据各自职责履行监督管理职能。第四十条规定，设立公用事业监督委员会，委员会负责收集公众、特许经营者的意见，提出立法、监管等建议，代表公众对公用事业特许经营进行监督。
从长远看，要积极探索设立独立监管机构的可行性。“建设部政策研究中心副主任秦虹表示。要实行相对集中的专业化监管，即对市政公用行业作为一个专门的领域实行监管，但对行业中的各专业领域的监管却应适当集中，同时，对市场准入、价格、技术标准、运营、质量、服务等的监管职能也应适当集中。
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