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访中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙
本报记者胡莹
北京报道
有限政府需要切实实现“有限”公共政策
《21世纪》：政府在公用事业中的定位，可以请您用一段话简短地来概括一下么？
毛寿龙：随着20世纪70年代末80年代初以来的全世界范围内的一场轰轰烈烈的政府治道变革运动，公共权力的多中心化得到发展。公用事业领域，也体现着这样一种趋势。政府在公用事业领域更倾向于担任“有限政府”的角色，尤其是在政府缺乏财政能力的情况下，更多的集权只能导致更多的权力误用，因此，政府一定要慎用，有且只有当市场处理显然失灵，并且政府显然有效时，方能采取行动。
在公用事业中，政府的职能可以分为四个部分，即决策者、提供者、管理者、监督者。其中，针对具体某项公用事业，政府所发挥的作用应该根据具体情况和需要做调整。在相对分离的基础上，四者相辅相成。
《21世纪》：今年政府在淮河治水中体现了很多新思路，从以往的“人定胜天”的对抗变成主动地与自然和谐相处。这一点体现了政府怎样的转变？
毛寿龙：有限政府有很多界定。比如市场能够处理的，政府不干预。个人权利范围的事情，政府不干预。政府权力受到宪法和法律的约束，没有宪法和法律依据，政府不得作为。除此之外，对于自然界来说，有限政府有了新的含义，从人定胜天走向与自然和谐相处，政府不做与自然对抗的事情。政府要更好地利用自然规律，而不是去改变自然的规律。在今后，政府要起的作用，主要是预防灾难，比如退耕还田等措施，在此基础上，再去抗洪救灾。
《21世纪》：那么您能否来总结一下，2003年这一年，我们政府在公用事业领域中的定位和作用发生了哪些变化？有哪些值得肯定的地方，还存在哪些问题有待改进？
毛寿龙：首先可以肯定的一点是，总体的发展方向是正确的。
但是同时需要完善或改革的地方仍然很多。以民营化为例，民营化过程中，出现了腐败问题，甚至是政府与民营企业的勾结。这就可能导致本来充满活力的民营资本变为垄断资本，从而降低竞争，有碍效率。再比如，听证会制度，它开展的程度还比较有限，很多民意并没有得到反映，很多公益物品也并非百姓的真正需要。比如今年的民航价格听证会一度引起大家的广泛讨论，但最终仍然是国家决定的。听证会的影响力缺乏确定性，往往会导致各个方面对听证会投入不足，或者不够重视，慢慢地变得形同虚设。
政府、企业、公民良性互动
《21世纪》：针对这些问题和不足，在新的一年中，您想对政府在公用事业领域的定位和工作提出哪些具体的建议和希望呢？
毛寿龙：在明确了“有限政府”这一定位的基础上，我建议通过政府、企业、公民良性互动来推进公用事业的发展。具体到政府这个主体，我想从政府在其中所扮演的不同角色的角度，分别提出以下几点意见：
第一，作为政策的决策者，一方面，政府应该考虑适当放慢决策制定的速度；另一方面，政府应该切实采取措施，进一步推进决策的民主化进程。
因为过快的决策容易失误，从而导致资源浪费。除非突发事件，公共决策的速度应该放慢一些。在不急于决策的情况下，决策可以得到更多的认同，其执行会更加顺利，效果也会更好。我们可以更多地通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，广泛吸纳民意和民智，大大提高决策质量和决策水平。
第二，作为公益物品的提供者，正在进行的公用事业引入外资以及民营化是很好的方法，但是，必须要制定一套成文的条例或法规，以保证程序的公开、合法，以防止滋生腐败。
第三，作为管理者，政府需要一个明确的定位。一般来说，外部性很强的纯的公共品的提供，传统理论认为政府应该发挥主要作用，但是现在情况发生了很大的变化。比如说，基础教育，它的公益性比较强。因为一旦一代人为文盲，对国家发展非常不利。所以在出资方面，只要财力允许，政府一定会占主导地位；但在教育服务的提供方面，私人和政府都可以来做。比如，私人可以办私立学校，政府给予适当的支持和帮助，政府只要保障“公平”就可以，效率则由市场来保证，让学校进行竞争，让家长自由选择，只要程序和机制上是公开、公平的，家长满意就可以。比如，教育乱收费不对，但是如果程序合理，家长自愿为孩子教育投资，向学校赞助，这也未尝不可。
第四，作为监督者，政府应该鼓励民间参与，从而可以在有效监督的同时，降低监督成本。因为公用事业是跟老百姓的生活息息相关，老百姓对其的监督也是时时刻刻、方方面面的。而如果完全依靠政府监督，其结果很可能是，要么成本高，要么效果差。
此外，我们的监管也要有侧重，不要把过多的精力用在细枝末节上，应该着力解决那些更重要、更迫切的问题。而且法律法规的制定方面，我们也要充分考虑民意，自行车要做牌照，还要交牌照税，就是突出的例子。这个规定是在原来自行车还是一种贵重财产的时候制定的，现在情况已经不同了，如果仅仅因为自行车占路就要做证照，就要收费，那照此推理，人人都在路上走，难道要对每个行人都收费吗？这种税收成本太高，应该废止。
监督与制衡
《21世纪》：基础行业关系国计民生，一旦让放到市场，其价格政府似乎无法控制，但如果政府一味控制价格，如何又能使民间资本赢利呢，政府在这时应该是怎样的角色，怎样协调好这个关系？
毛寿龙：基础行业的定价问题，如果是可以竞争性的，则可以由市场来定价。如果竞争不充分，则可以通过专家来提供定价的公式，让企业来提供基本的成熟数据，然后再由政府组织专家、企业以及利害相关人的代表，比如消费者协会，来讨论基础行业的定价问题。
过去，我们往往让企业提供基础定价方案，然后由政府审核。政府拥有最后的价格制定权。其结果往往是，政府与企业有千丝万缕的联系，两家一合作，企业获得垄断利润，政府和政府官员取得各种各样的好处。
因此我们要在定价程序上引入专家和消费者的利益，让他们有充分的机会来表达自己的看法，表达自己的利益。政府要代表公共利益，但这种公共利益是兼容于政府自己的利益、企业的利益以及消费者的个人利益的。政府是协调者和组织者，也是企业的监督者，当然更重要的是有利于各方利益的决策规则的制定者和维护者。
《21世纪》：据我所知，行政许可法和市政公用事业中的特许经营法不可避免地出现了矛盾，你怎样看待这种矛盾？
毛寿龙：行政许可法的主要作用是规范政府的行政许可行为，并且一旦设置了行政许可，就需要规范其程序，以便民的原则来进行行政审批。行政许可的设定和实施要有法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则，行政许可不得轻易改变，确实需要更改的，需要提供补偿等。这些规定，都有利于公用事业特许经营的确定和运作。
公用事业特许经营，涉及到国计民生问题，所以是在行政许可设置范围内的。关键在于，行政许可法只是给省部级以上机构、具有地方立法权的地方赋予了设定行政许可的权力，而很多城市，并没有这样高的级别。结果就是，很多城市的公用事业特许经营权审批事项，需要由更高等级的法律和法规来赋予。这一冲突，反映了行政许可设定和实施、权力集中与分散之间的矛盾。各大城市缺乏自主权，在这个意义上，行政许可法不可避免地有一定的消极作用。
冲突的解决，重要的的让城市在自己的事务范围内有立法权。让城市自己解决自己的事务，实行城市自主治理。
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