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见习记者周扬
特约记者鲍小东
安徽、江苏报道
一场乡镇撤并运动正悄悄地进入高潮。国家发改委副主任王春正在今年10月25日向全国人大常委会做报告时指出，到2002年底，我国已经有25个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个。
从1998年开始的全国范围内的乡镇撤并工作，如今已经走过了5个年头。记者选取了安徽和江苏两省，对我国的乡镇撤并情况进行了调查采访。
税费改革引爆乡镇撤并
安徽省撤乡并镇、精兵简政的工作始于2000年，其时共有乡镇1849个。安徽民政厅最新数据显示，到目前为止，乡镇数减到1716个。乡镇撤并的试点县由原来的11个增加到现在的16个。力度在不断加大。
而安徽的乡镇撤并，一个最重要的推动力是2000年开始的农村税费改革。作为农村税费改革先行者的安徽省，一直在积极推进着乡镇行政区划调整。
宁国市成为安徽省第一个撤乡并镇的试点县。2001年5月，在不到一个月的时间里，宁国市就以迅雷不及掩耳的方式完成了撤乡并镇工作。随后，宣城市另外4个县区也迅速跟进。
这些试点县市快速动作的原因在于税费改革带来的财政压力。安徽省民政厅的一份总结材料显示，税费改革带来的一个直接影响是，乡镇财政收入锐减。以宁国市为例，税费改革使得整个乡镇各项收入减少1200万元，而在改革前，该市的乡镇收入是2500万元，即减少近一半之多。“以前吃财政饭的人由农民缴纳税费供养，税改之后乡镇干部和事业单位职工的工资问题立即尖锐起来。”宁国市民政局副局长汪卫东说。
“食之者众，生之者寡”。财政问题引爆了安徽乡镇建制的制度变迁。
富镇并穷乡
在江苏的苏北苏中一带，乡镇撤并政府采用的是富镇并穷乡的模式，但是，记者在采访中发现，有些地方的乡镇撤并也产生了一些新问题。今年7月洪灾期间，记者曾到江苏里下河地区的兴化市戴南镇采访。肆虐的洪水使这个小镇的农民损失惨重。
“我们村所在的联合圩共有9座圩闸，其中8座在洪水最严重的时候竟然没有闸门。”冯田村村委副书记陈兴春对记者说，“洪水畅通无阻地流过了没有门的闸，全村的水稻、棉花田都泡了汤。”
而顾庄水利分站一位人士认为，这些无门之闸便是乡镇撤并留下的症候。据其介绍，原戴南镇和顾庄乡在2000年合并成现在的戴南镇，顾庄乡修建圩闸欠款187万元在乡镇合并后的几年里一直没有还清。“没钱就没闸门。顾庄乡本身就穷，合并后的戴南镇财力有限，又要防洪又要修路又要还债，哪来那么多钱？”戴南镇财政局长武茂刚说。
当地村民介绍说，戴南、顾庄合并以前，戴南镇有“苏中第一镇”的美誉，当地的不锈钢制品加工企业众多，利税收入丰厚。“可顾庄几乎没有工业，和我们戴南的贫富悬殊太大。”1999年，戴南镇农民年均收入4133元；2000年，合并顾庄之后，整个戴南农民年均收入陡降到3808元。
时至2003年底，武茂刚说，顾庄建闸欠款已勉强还清，闸门也已经装上。但武茂刚仍难以宽心，“顾庄所有的历史债务都要我们扛着，财政吃力得很”。
“市里希望以原来的富镇作为中心，带动周围的穷乡镇发展。但是合并后的这块骨头不容易啃。”戴南镇一位政府人士表示，“虽然合并乡镇的初衷是好的，但实际的结果却是富镇背上了穷乡的债务包袱。”
戴南镇委办公室秘书刘林告诉记者：“按理说，乡镇合并应当精简机构，分流冗员。可顾庄乡原政府的那么多干部一个都没有减，全部并到镇里了。”
记者在原顾庄乡政府所在地看到，除了更换一块“戴南镇人民政府顾庄办事处”的招牌，顾庄地区其他的机构设置和人事编制原封未动。
“本来希望在乡镇合并后平稳过渡，逐步将原来的乡办事处撤消。但在有的地方，办事处却演变为‘二级政府’的形式，导致政府权力分化，人员分流困难重重。”江苏省民政厅的周恒新就顾庄办事处的情况向记者坦言。
与苏北苏中迥异的是，在苏南，从今年开始一些乡镇出现了自发合并的趋势。如苏南的常熟市将原有的24个乡镇撤并到15个。
此前苏南镇镇搞开发区，不仅浪费土地，而且彼此之间恶性竞争。乡镇合并之后，将几个镇的开发区合在一处，统一供水供电、招商引资，真正实现资源的优化配置。外资，则成为在此中制度变迁的一个外在力量。关键是人和钱
“撤乡并镇工作涉及到最主要的问题就是人和钱。”安徽省民政厅汪晓岚处长解释说，人的问题最主要出在政府工作人员过多，钱的问题实际上就是债权债务处理。
对于债权债务处理，安徽采取的原则是，所有债务归到合并后的乡镇，主要通过变卖原有乡镇的固定资产偿债。比如现在的宁国俚桥镇由原来的俚桥镇合并另外3个乡镇而成，4个乡镇合并后的总债务为2500多万元，债权1000多万元，两相抵消，还有1000多万元的债务。“变卖原先乡镇的政府办公楼可以还债，另外也包括变卖一些倒闭乡镇企业的资产。”俚桥镇政府除掉干部工资的支出三四百万元，一年还有两三百万元的剩余。“只能一边发展经济，一边偿还。”该镇党委书记夏阳年说，“但比起以前的各自为政要好得多。”
而解决原有乡镇的政府人员分流问题是给农民减负的关键所在。宁国市采取7种办法进行分流：选拔58个中专以上，40周岁以下的干部，到村委会任职，三年后重新考核，合格者回原单位；通过平等公开的考核和考试原则，全员竞岗，按照10%的比例，采取末位分流；鼓励工作人员保薪分流；成立农村综合经营服务站，安置末位分流的人员，3年内，由财政供给基本工资，3年后，完全脱钩；鼓励申请辞职，给予一次性补偿；鼓励提前退休或离休；解聘聘任的工作人员。
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