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季卫东：政治文明建设方兴未艾
本报记者吴铭
广州报道
《21世纪》：2003年即将过去，对这段时期内中国的政治以及法律制度方面的变化你是如何评估的？
季卫东：坦率地说，在党和国家领导人换届之后，政局如此迅速地别开生面，内政和外交都先后展现出了新风格、新气象，的确让各界欣喜。虽然在这一年里国内外发生了许多重大事件、也存在一些棘手问题，但从总体上看，社会演进的走势很好。
就政治和法律方面的改革而言，有几项主要举动或新生事物值得注意和高度评价。第一是在去年底强调宪法权威之后法治国家的建构则更上一层楼；与此相关联，出现了公民以及律师建议对行政法规的合宪性进行立法审查、法官尝试扩大司法审查范围等积极的反应，也出现了一系列具有典型意义的诉讼案件，为政治文明建设提供了非常恰当的契机、突破口以及动力装置。第二是行政行为方式的合法化与合理化取得了显著的成就：在雷厉风行抗非典的过程中，一方面导入官员问责制和引咎辞职制，另一方面着手起草政府信息公开条例，同时推动各部门转向服务式行政，有关步骤显得大胆而稳健。第三是对政协以及民主党派的定位进行了调整，并可望在宪政的框架内逐渐促成执政党与参政党之间的新的良性互动。第四是中国共产党正在致力于自我改革、以身作则、通过推行政治局向中央委员会述职等方式推动党内民主化，进而带动国家整体的民主化。把以上内容归纳起来，就是违宪审查、有限政府、参政竞选、党内民主这四大改革，涉及了立法、司法以及行政之间等关系的调整。
以上四大改革都是制度性举措，但同时也不妨理解为十六届三中全会精神的几个注脚。
《21世纪》：在你看来，十六届三中全会精神有何突破？对中国的未来意味着什么？
季卫东：众所周知，十一届三中全会决定对计划经济体制进行改革，但并没有预定的目标模式，因此改革的方式是“摸着石头过河”。十四届三中全会决定建立社会主义市场经济体制，目标模式逐渐清晰了，但暂时搁置了改组经济基础与上层建筑之间关系的政治改革课题。这是由当时的历史条件所决定的选择，有其必然性。但现在的形势已经发生了深刻变化，十六届三中全会的精神就是要与时俱进，在继承前两次三中全会的改革路线的同时着手解决遗留下来的各种问题(其中大都是“老大难”问题)，顺应形势、合乎逻辑地把经济体制改革推进到政治和思想领域，同时也对改革的渐进方式作些适当的调整，即在实现体制性突破的同时让二十五年改革开放的成果“定型”。
新三中全会的精神实质集中体现在“以人为本”和“统筹兼顾”的新发展观上，这意味着要按照分配正义的原则对不同集团、不同职业、不同地区之间的利益进行调整，在保障经济增长的协调性和可持续性的同时，扩大社会安定的支持者范围，巩固和加强政府的合法性基础。因此，尽管十六届三中全会决议似乎通篇论述的都是理财和利益磨合的经济政策，但实际上处处牵涉到“经世济民”这样古典意义上的政治问题。“以人为本”的思想落实到政治制度的层面，就是中共中央最近提出的宪法修正案建议稿中新增的保障人权条款。而“统筹兼顾”的思想落实到政治制度的层面，就是修宪草案所作的那种把私有财产不受侵犯条款与建立健全社会保障制度条款并举的安排。
如果把十六届三中全会决议的文本放在2003年中国社会变迁的特定背景下、参照各种具体的事件和政策举措来解读的话，可以看出某种新的路线的雏形，可以发现某种新的施政风格。用一个简洁的公式来表述，我认为不妨概括为“亲近平民，限制威权”这八个字。只要能把这八个字化为一系列政策、法规、程序、制度，特别是落实“民主选举，违宪审查”这两项相应的基本设计方案，那么我们就有理由认为中国的确在与时俱进、迈入新世纪。
《21世纪》：虽然合宪性审查的制度化还还在渐进过程中，但在人民代表选举和人大常委会委员构成上已经发生了一些明显变更。请问应该如何理解这方面改革的意义？
季卫东：仅就人民代表大会制度改革而言，有三个层面的动向是值得进一步考察和促进的。首先可以举出全国人大常委会委员的专职化、年轻化。在2003年3月召开的第十届全国人大第一次会议上，有19名正活跃在第一线的前途看好的党政干部被推举为首批专职常委，占总人数的15%。采取这样举措的目的是加强全国人大常委会的审议功能和活力。其次是大多数省市党委书记参加人民代表的选举并兼任人大常委会主任的动向。我认为：无论从精简国家机构的角度来看，还是从政党重新定位的角度来看，“党进人大”应该给予充分的肯定。因为从这以后，党的负责人就有可能从“当然的人民代表”转变成“当选的人民代表”，党的干部以及党的决策也被分为“在人大之外”与“在人大之内”这样两个不同的部分。与此同时，有些省市开始邀请公民旁听人大常委会会议。另外还有一个动向，即在选举区、县人民代表的层面，容许和鼓励自荐候选。例如在北京市，就出现了23名自荐候选人。我倒觉得现阶段自荐候选人的主要意义不在“当选”，而在“竞选”，目的是在基层人民代表直接选举中加强竞争性、参与感、增加几许变数，从而为选举制度改革营造气氛和舆论、提出各种问题、积累各种经验。
除此之外，各民主党派也对如何在宪政的制度性框架内进一步发挥政协反映民意、参政议政的作用表达了积极的意愿；有些地方还在试行对乡长和县长等关键性行政首脑的公推公选；根据民意进行政策“召回”、官员弹劾以及法规撤销的实践也已经见诸报端。从这些纷纭现象可以得出如下结论：在中国，民主的制度化、法律化、程序化的课题已经被提上各级权力机关的议事日程。
《21世纪》：人民代表大会制度成立至今已经有50年的历史。它的历史功绩是有目共睹的，要进一步加强和完善这一制度，需要采取什么样的步骤和措施？
季卫东：我认为，应该加强人民代表大会体制对财政预算的审议功能，对年度基本开支项目、公共投资、再分配、拨款以及各种津贴进行认真而仔细的公开审议，让国库的钱都花在明处、用在刀刃上。这样做只不过是人民代表大会的份内工作，宪法和法律都规定得一清二楚。在编制和审议单纯的财政预算的程序中，人民代表可以逐步学会妥协的技巧、提高从事政策竞争和参与政治决策的能力。何况对全国预算案的实质性讨论会刺激地方政府以及各种社会势力对到中央的公共论坛进行讨价还价的兴趣，从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力——这当然也暗示中央政府必须掌握足够的财源以及有权批发相当大规模的补助资金。
执政党也将面临如何在新的条件下维持自己的权力基础、争取广泛的社会支持、当好“三个代表”这样的重大课题。执政党当会首先设置税制和财政调查委员会及其他与代议制功能相对应的政策和法案的筹划机构或审议机构，在这个过程中，执政党势必重新自我定位。包容性明显扩大之后的执政党本身，在加强与各种不同利益群体之间联系的同时，将会积极扮演各方协调者、仲裁者的角色。
从上述演化过程来看，2003年在选举制度改革方面的各种尝试确实是饶有趣味的，似乎在为建立新时代的执政党领导体制进行理论和实践上的准备。
季卫东：日本神户大学法学院教授
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