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王绍光：和平崛起与国家良治
本报记者吴铭
香港报道
21世纪：多元世界
《21世纪》：“21世纪是中国世纪”是目前的一个说法，不知你认为这个说法能否成立、在何种意义上成立？
王绍光：这个说法有很长历史了，更多表达人们一种良好的期待。但是在学术上是一种非常模糊的说法，我觉得没有准确含义。它是说中国在21世纪是超强的经济体，还是超强的国家，说这句话可能对鼓舞士气有益，但是除此之外我不觉得它有太大的作用。
《21世纪》：从文化角度来谈哪一种文化能够成为21世纪的领先文化似乎争议非常大，而且也的确非常模糊。不过最近关注这个话题主要是因为中国新一代领导人上任以来中国出现了一些比较新的变化，国内外的媒体、学术界、所有关注中国问题的人，都提出一个共同的问题，就是中国是否以及在何种意义上将成为21世纪世界舞台上独领风骚的国家。
王绍光：至少有一点基本上可以确定，那就是在21世纪，中国无论在哪一方面，经济、文化、政治，甚至军事上，可能影响力会越来越大。这一点我觉得是蛮有信心的。从过去25年甚至50年来看，中国是在一个不断加大其影响力的过程。尤其温家宝总理最近访问外国，提到过的一个很深的体会就是中国人受尊重了。在别的国家的人看来，受到外国的尊重是理所应当的，但是在中国人看来，感受还是不同的，在过去很长一段时间内，中国人并不那么受尊重。在21世纪延续过去25年的进程，我觉得可以期待，但是能不能将21世纪称为中国人的世纪，或者是独领风骚，这个可能性我觉得比较小。世界是一个非常多元的世界。
他们的焦虑
《21世纪》：温总理12月上旬的访美之行在台湾问题、中美贸易摩擦的背景下倍受关注。我们也注意到他10日访问哈佛大学时发表了题为“把目光投向中国”的演讲，提出了“中国和平崛起”的观点。从你的专业角度，怎样理解“和平崛起”这一战略？
王绍光：“和平崛起”这一战略是有很大意义的。在国际关系理论中有所谓“现状派”和“修正派”之分。“修正派”一般认为，一个国家如果在国际上的相对地位，包括政治、经济、军事等方面发展比较快，随之就有一个扩张的过程。这个在欧美尤其是现实主义理论里面是主流派。现实主义预定一个国家发展迅速必然走向扩张，他们经常举的较近的两个例子就是德国和日本。他们预计中国在崛起的过程中一定会向外扩张。
现实主义理论本身是有问题的，但它反映出一种焦虑，要对形势做最坏估计。也许中国崛起了不会“修正”世界格局，但是他们会假设最坏情况的出现。现实主义里面有一种隐含的悲观主义的世界观，它总是做最坏的打算。历史上所有的经验都告诉人们国家相对地位的改变会导致扩张，为什么中国会是个例外？中国学者出国参加会议往往会被问到这个问题。“和平崛起”战略的提出就是对现实主义以及其他带有各种情绪的中国批判者的回应，回应国际上的怀疑——中国到底会不会采取合作的、和平的方式来发展自己。
《21世纪》：这种和平崛起论，跟前段时间流行的“中国威胁论”有没有关系？
王绍光：中国威胁论最早开始说的人并没有太多理论，最初是从日本来的。但后来很多做国际关系理论的学者接受了这个说法，有这个理论来解释这种焦虑，这样就变成了一个有理论基础的焦虑。
《21世纪》：在这个发展阶段由新一代国家领导人提出这种新的国家发展战略，你觉得有没有策略上的考虑？
王绍光：我想它无非是减少阻碍。每一次中国领导人出国访问都会强调中国还是第三世界国家，即便将来发展了也不会称霸。这种讲法是必要的。
最好的情况下，这种“讲”可以消除一些非西方国家，比如说东南亚国家的顾虑。他们最近一些年看到跟中国合作会带来很多好处。而且在解决国家边界问题时中国现在总是采取愿意协商、讨论而不是咄咄逼人的态度。所以东盟国家应该比较容易接受我们提出的和平崛起的战略，较少受到现实主义理论的影响。但美国绝对会做最坏的打算，绝对会把中国视为潜在的对手。从它的国家利益，从它的传统，它都不可能改变成另外一种态度。
“良治”国家与八项“国家能力”
《21世纪》：“和平崛起”论应该说顾及了两个方面的因素。一方面是对外，国际方面的因素；另一方面我觉得也是非常强调中国在扩大对外开放的同时要注意国内的体制创新，依靠国内改革来解决经济发展、国家发展过程中的一些问题。你觉得这一战略对解决国内问题有何建设性意义？
王绍光：最近中央提到“五个统筹”，里面最后一个就是要协调国际和国内的发展。
“和平崛起论”把国际国内两方面都统一起来了。它既要“崛起”(这是中国人的期望)，又要“和平”(这既是中国人的期望，也是中国人想说服其他人的理由)。这两者中，崛起是主要的。崛起无非就是说，我们能创造一种制度环境，使经济在连续、高速增长25年之后再继续增长25年、30年。如果能成功，这在人类历史上应该说是前所未有的。林毅夫认为我们可以再增长个30年。我完全相信这种说法，但是一个良好的制度环境是经济持续健康增长的最终保证。所以需要制度上的改善。
《21世纪》：可是历史经验说明，任何国家的现代化道路都不可能是凯歌式行进的。我们也注意到你稍早时候与清华大学的胡鞍钢、丁元竹两位学者对中国的发展与稳定问题做出了严重警告。
王绍光：所以在这里我要补充一下，上面我们谈到的崛起也罢、和平也罢，都是中国人民的期待。但这是一个主观愿望问题，带领12亿中国人在21世纪走向崛起，还有一个能力问题。现在很多人、包括提出“21世纪是中国世纪”的一些人往往关注的是意愿问题。但是有意愿不一定就能做得到，世界上所有国家都有这个意愿。
《21世纪》：你从90年代初开始就非常关注国家能力的建设问题。我们刚才谈到新一代领导人上任后面对一些新问题，也提出了新的战略。在这种背景下，如何理解国家能力概念？国家能力在中国和平崛起的战略里面扮演什么角色？
王绍光：最近我和北京学者胡鞍钢和上海的学者周建明编了一本书叫《第二次转型》，副标题叫国家基本制度建设。在新的历史背景下，我换了一种方式把国家能力问题提出来，提醒大家要注意state rebuilding，即国家再造，重建中国的基本国家制度。我们认为这是第二代改革应该把握的核心问题。如果说第一代改革靠的是政策的变化，第二代改革靠的是制度的变化。后者是更基础性的。这并不是说以前的改革就不重要，而是说经过25年，我们的政治、经济、社会、文化都发生了变化。我们应该对国家的基本制度进行重构，这种重构是在新的历史条件下使国家有能力实现自己的意愿，或者代表人民实现他们的意愿，这是至关重要的。
《21世纪》：这种国家能力应该不是笼统的，一个“良治”的国家还应该具备哪些能力呢？
王绍光：国家良治的八项制度基础包括强制能力、汲取能力、濡化能力、监管能力、统合能力、再分配能力、吸纳能力以及整合能力。我在下面分点说明。
强制能力是对外保卫政权和领土完整，对内维护社会秩序。
根据韦伯的定义，国家存在最基本的标志是其中央政府能不能在领土上拥有对暴力的垄断。一方面，国家必须有能力抵御外来的威胁。这就要求国家建立和维持一支常备军。另一方面，国家必须有能力维护内部的安宁。这就要求国家建设一支训练有素、经费充裕、纪律严明、着装整齐的专业警察队伍。这是人类社会的两个最需要的东西。
具体到中国，我们现在面临着内部安全和外部安全问题。中国经过25年的对外开放，中国经济已经和世界息息相关，而且很大程度上要依赖外国来发展，作为一个大国有这么高的对外依存度，是很少有的。这就使中国保护海上通道变得非常重要，因为进出口基本上靠海上通道，这是从进出口来讲的。
更重要的是能源。中国的石油现在大概三分之一左右要依靠进口。到2020年，现在一般估计依存度会达到50%-60%。美国现在是58%左右，但是我们知道，它大量的对外战争都跟石油有关系，这反映了它对能源的焦虑。美国本土的石油储量丰富，而对外的供给通道畅通。中国最近从墨西哥进口石油美国也不高兴。中国的石油从哪里来呢？内部的储量肯定不够，那么就要从中东、俄罗斯、中亚等地进口。而这几个通道都有问题，从这一点上说，中国需要强制能力。再一个是台湾问题。台湾问题不仅仅是一个统一问题，而且是个安全问题，因为台湾是中国的门户。这是从对外的关系来讲的。
从对内关系角度讲，维持社会治安问题自然需要足够大的、有效的警察队伍。我经常举的一个数字就是中国每十万人的警察数在世界上是比较低的。所以从对外对内两个方面来看，国家的强制能力是我们基本制度建设的重要因素。
税改加强“汲取”能力
《21世纪》：财政汲取能力你谈得比较多，简单说就是要提高中央财政在整个财政中所占比例。根据有些人的理解，就是在税种的开征上要向中央政府倾斜，是这样吗？
王绍光：这也许有些误解。我倒不是说提高中央政府能力就是中央政府要加新的税。有些税该减还是得减，比如农业税。农业税每年大概500多个亿，这在整个GDP里面分量不重，我们每年财政收入的新征部分就有两三千亿。所以即便取消农业税，财政还是能负担得起。有些税可能是要加强征收的，比如个人所得税，这是一种调节型的税，主要用以调节社会贫富差距。有些新的税种可以开征，弥补取消农业税的缺失，比如房地产税。这种税针对不动产，所以征收较方便；另外它也是调节型的税，可以有效调节收入分配。最后还要把体制外的各种苛捐杂税和乱收费取消，或者并入正规的、预算内的税收。如果这一切都成功，税收占GDP25%左右的目标是可以达到的。这可以解决中国很多问题，包括刚才讲的国防和现代化的警察队伍。
“教化”形成核心价值观
《21世纪》：不过仅靠暴力维持内部秩序似乎代价太高昂。
王绍光：是的，这就需要国家有较高的濡化能力或教化能力，这是国家基本制度的第四个要素。形成被广泛接受的认同感和价值观可以大大减少统治和政府运作的成本。濡化能力有两个支点，一个是国家认同。国家认同的形成要求人们把对家庭、宗族、地域的忠诚转化为对整个民族国家的忠诚。另外，国家同时必须塑造人们的信仰和价值观，形成一套为大多数民众接受并内化的核心价值观。美国在崛起的过程中，除了经济、军事，在文化上也非常强大，也就是所谓的美国价值。什么使美国强大，就是“软力量”，而不完全是“硬力量”。中国的问题还不在于如何使别人接受你的文化和价值观，而是如何保持自己的文化和价值观不在全球化过程中被完全破坏。传统的濡化方式显然已经不起作用了，如何形成新的，则还是问题。首先要考虑的是，如何使国家认同被绝大多数公民内化。其次，是慢慢培养一套核心价值观。出现某种被多数人接受的价值观。
《21世纪》：但是国家认同和核心价值观的建立靠政府力量行吗？
王绍光：当然可以。这两者的形成最重要的就是要靠教育。最基本的一点就是国家应该保证教育与市场保持距离。
“监管”弥补“教化”
《21世纪》：濡化能力作用于人们的内心，政府如果要实行良好的治理，应该还需要对人们的社会行为实行管理？
王绍光：这就需要有监管能力。监管的意义在于改变个人和团体的行为，使他们的行为符合国家制定的规矩。工业化、商业化、城市化以及信息和权力不对称分布使得政府管治在现代社会变得十分必要。为了保护人民和自然环境，国家不仅必须制止明显的危害社会行为，还应该对经济和社会生活的方方面面进行不同方式的管制。
另外，监管跟另一能力即统合能力有密切关系。我们现在监管为什么不到位，是因为政府在某种程度上连自身的约束还有一些问题。如果说监管能力约束的是经济和社会，那么统合能力强调的是政府对自身的机构和工作人员行为的约束，具体来说就是建立一支高效负责的国家公务员队伍，以贯彻和执行政府的决策。这支队伍必须专业化，具备履行自己职责的必要专业知识和训练。现在存在两种腐败，一种是个人的，另一种是机构的。怎么遏制这两种腐败，在制度上有很多工作可以做。这就是统合能力的作用。
三项能力保证公平与民主
《21世纪》：那么剩余的三种能力作用又是如何的？
王绍光：再分配能力是指国家在不同社会集团间对稀缺资源进行权威性的调配。再分配的目的一是保障社会中所有人的经济安全(基本温饱)，二是缩小收入和财富分配的不平等。这有助于维护社会秩序，增强政府的认受性。有些人可能仅仅是不高兴，但不会“翻船”。发展再分配能力，也许会出现合作主义，即政府一方面有意愿做出补偿，另一方面也有能力做出补偿。中国在最好的情况下会趋向某种形式的合作主义。再分配是保证中国和平崛起的社会条件。
最后，实现良好的治理还需要吸纳与整合能力。说到底这就是民主问题。用罗伯特·达尔的话说，参与和竞争是有序民主的两个必要条件，这是从民众角度说的，从政府角度，就是吸纳和整合。
其次，政府应该建立制度，使不同社会团体表达出来的各种政策偏好得以整合。中国的整合机制有一定作用，但是不够。政府现在说要吸纳新兴的社会群体，但是问题是这些群体有大量的资源可用，甚至可以改变已经成形的政策。相比之下，中国的矿难不断，可是一直没有有效的制度创新。在这里，再分配不止是物质资源的再分配，而是政治资源的再分配。要加强表达机制加整合机制的建设，使各社会集团都有发言的机会。
这八项制度基础，如果都能做到的话，既提供了一个崛起的制度环境，也提供了一个和平的环境。因为和平是一种意愿，能不能做到与能力有关。
动力来自于人民的推动
《21世纪》：如同你刚才也提到的，一个政府要实行改革，既有意愿因素，也有能力因素，这两项是缺一不可的。政府的改革动力何来，你能否谈一谈？
王绍光：刚才提到的最后两项，就是吸纳和整合能力，从政府角度来讲是能力问题，但是从民众角度来讲，是保证政府有意愿为人民服务的工具。我很高兴新的领导班子已经讲了，立党为公，执政为民。当社会上所有主要的阶层都能参与表达自己的意愿，都能在决策过程中跟其他阶层的代表进行讨论、协商和竞争时，政府的意愿、也即选择余地就会有限，所以，吸纳和整合这两项能力保证了政府有意愿进行革新。
《21世纪》：也就是说国家基本制度的创新不是政府主动创制的，而是取决于政府与社会的互动？
王绍光：对。
《21世纪》：你刚才也提到中国现在一些新兴的利益集团，已经具备较强的互动能力。面对这样强大的利益集团，客观地看，怎么能赋权于普通民众？
王绍光：普通民众其实是有能力的。在代表自己的利益方面，没有哪一个阶级的能力比其他阶级强。关键是他们有没有机会。刚才讲到一些特殊利益集团的影响比较大，这是在特定的制度环境下面，他们有接近政治决策圈的机会和信息等资源。但是，换一种制度方式，普通民众有人数上的压力，一旦组织起来，就能够造成比较大的压力，使政府听到他们的声音，做出让步。所以我不觉得需要特别的赋权。保证基础教育，保证民众有机会接近政治就可以了。古代的帝王都知道，他们往往跟最底层的民众结合，来制约中间的官僚。美国也是这样，联邦政府绕过州政府，跟州里的黑人结合起来，迫使州政府在民权方面让步。
《21世纪》：听到这里我觉得还需要另一种能力，就是学习能力？
王绍光：是的，任何人、任何组织都需要学习能力。
《21世纪》：我们刚才谈到国家能力的很多方面，我觉得都有一个前提，就是假设我们的政府是一个理性的(rational)和道德的(moral)行动者。那么在和平崛起中遇到的问题应如何解决？
王绍光：应该这么说，在中国和平崛起的道路上面临很多问题，其中市场能解决一部分，但还有很多是市场解决不了的。在解决不了的情况下，有两种选择，一种是干脆放任自由，不信任政府。这是大多数自由派采取的策略，他们认为政府本质上是恶的。但是从理论上来讲，真正的自由主义如果看到各国的经验，会发现最大的人权机构就是政府本身。最后人们会发现，不是你要不要政府，而是政府是惟一能解决大量发展问题的机构。我只能寄希望于它。合理的做法不是抛弃它、破坏它，而是改革它。刚才我讲的就是改革。不仅要改革政府，也要使社会都认识到国家基本制度的含义和意义，迫使政府进行改革。这也是对社会的一种改良。
《21世纪》：就目前来说，有没有一种可能性，就是国家权力跟很有力量的利益集团结合起来？
王绍光：这种可能性当然存在。很多国家在发展过程中都出现了黑金政治的现象。但勾结到一定程度，如果政府还允许民众讲话，也许不会搞到翻船的地步。当然，如果出现完全的寡头政治，就是政治寡头和经济寡头结合在一起，最后结果就是翻船。经济危机会转换为政治危机。也许要到危机关头，政治领导者才会猛醒，采取社会政治改革来挽救社会。比如罗斯福新政，就是挽救资本主义危机的一种设计。
现在中国的制度有一种好处，就是政府是共产党的政府，民众对它有所期望。这种期望不是没有用的，它会促使政府做出自我修正。从新一代领导人在社会福利政策方面的表现可以看出，政府在社会压力下会有学习能力，可以做出调整。
《21世纪》：我们刚才主要是从功能(function)角度谈政府的再造，你能否再从问题(issue)角度分析一下，在和平崛起的道路上，我们现在面临的最迫切需要解决的问题是什么？
王绍光：如果说前些年的改革，是存量改革，是所有人都能获益的改革，那么现在的改革则是增量的改革。这种改革是最难的。调节市场经济发展过程中各主要利益群体的收入分配，是最重要的。如果从宏观经济调控角度来说，中国政府近20年的表现令人放心。但是比较难的是调节各个利益群体的关系。尤其在社会急剧变化的过程中，如何避免经济发展成为零和游戏，如何将其后果往社会公正方向修正一点，是中国内部面临的最大问题。
(王绍光：香港中文大学政治与公共行政系教授，英文学术刊物《The China Review》主编)
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