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《民航法》修订案年底出炉：“自然垄断时代”能否终结？
本报记者 费常泰 付 辉
上海报道
我国民航法制订于1995年，相关条文已经不适应市场和法制环境的需要，本次修订，既要与市场接轨，又要与法制接轨。
“《民用航空法》（以下简称民航法）最新修订案出炉后，将以最快的速度上报国务院法制局，争取明年上两会，经全国人大常委会立项审批。”
12月16日，民航总局一位官员向本报记者透露称，从今年6月17日起，民航法修订案数度易稿，月内将杀青。其中，对票价燃油、物损赔偿的消法适用问题，以及第五航权、机场管理等内容都做出了修订。
这次修订由民航总局政策法规司法规处处长王喜录牵头，招集总局其他司局、三大航空公司、部分机场相关负责人，以及民航学院教授董念清、民航系统退休干部马联玳，进行了持续半年时间的论证修订。
此前，民航总局有关部门确定今年将以修改《中国民用航空法》为重点，并将对依据该法规体系框架制定的法律规范进行全面梳理。除修订民航法外，还将进行8部行政法规和部门联合规章、60部民航总局规章的修改制定工作。
其实，早在3月份，民航总局就曾为此专门召开法制工作动员会，该局副局长高宏峰要求，民航系统内重点加强与体制改革方案配套的行政法规（如安保条例、民用机场管理条例等规定）的制定工作，并要求安全监管方面的规章，“成熟一个，审改一个，出台一个”。
不过，王喜录处长在接受记者电话咨询时却表示，修订案“还在进行过程中。至于能不能上明年的两会，现在不能给出时间表”。
“双接轨”
为什么修订民航法？
业内人士认为，民航法的修订主要是为了“双接轨”的需要：一方面，随着民航重组的结束，民航市场已经发生了根本性的变化；另一方面，随着我国加入WTO以及各项法制改革进程的加快，民航所面临的国内外法制环境也发生了变化。我国民航法制订于1995年，相关条文已经不适应市场和法制环境的需要，本次修订，既要与市场接轨，又要与法制接轨。
民航总局这位官员说，去年民航总局已完成政企脱钩的改制任务，将各地航空公司整合为三大民航集团，并实现机场属地化管理。接下来，民航总局将彻底切断与原下属企业之间的经济利益，回归行使业务指导及行业监管的政府职能。民航总局因而操刀修订本行业法规，以规范民航业长期“自然垄断”的市场秩序，保障公平竞争。
同时，由于中国法制环境发生了重大变化，近年来包括刑法在内的许多法律法规都有较大修改，而民航法与一些法律法规有相冲突的地方。例如，全国人大已于1997年3月14日对刑法进行了全面修订，此后九届全国人大常委会又在近三年多次对刑法进行了局部修正，民航法第一百九十一条至第一百九十九条等9款援引刑法的条文与刑法已不一致，急需作出相应调整。
问题远远不止这些。一位业内人士举例说，在处理航空货物损坏（损毁、遗失）的赔偿标准方面，民航法规定，按照物品质量每1000克20美元的标准理赔。此举遭到了广泛的质疑，被认为侵犯了消费者（旅客）的合法权益。据了解，民航法修订案将对此标准作出适当修改。
而中国加入WTO以后，随着民航业的进一步对外开放，民航法将与国际游戏规则进一步接轨。
“在政企分开，几大航空公司组建完成之后，总局当然要重新制定游戏规则。”民航总局这位官员说，在民航法修订结束、总局系统机构改革完成以后，总局将不再干涉航空运输企业经营。
两难的修订
“所有的热点问题以及需要修订的条款，我们都讨论过了。”
据一位参与民航法修订案的人士说，虽然整部民航法条款众多，逐一修订校正费时费力，但修订总的原则就是，在规范行业发展的基础上，较为合理地保护消费者的利益。例如，为解决人们所诟病已久的航空运输延误问题，平衡旅客、托运人或者收货人与航空公司之间的责任和利益关系，有专家建议把“延误信息及时告知旅客、托运人或者收货人”写入民航法，作为承运人免责的一个法定条件。
而据本报记者了解，对于争议已久的民航票价制度，修订案最终有可能采纳今年7月机票价格听证会确定的标准，即票价上浮幅度为基准价的25％，下浮幅度为基准价的40％。
然而，这个标准曾遭到了听证代表的猛烈批评。中国消费者协会投诉与法律事务部的王前虎认为，机票票价改革涉及到《价格法》、《民航法》、《反不正当竞争法》等，但惟独没有涉及《消费者权益保护法》，票价改革应该把国家的利益、行业的效益、消费者的权益放在同一水平上，统筹考虑，否则可能顾此失彼。
消费者希望能进一步放开票价折扣幅度，给航空公司更多的自主权；而民航运价改革小组及有关民航专家，却仍担心过分的放开会导致民航业亏损更大，国有资产流失更快。
如今，“矛盾”仍在延续。民航总局宣布，从2003年12月15日起国内航线“燃油加价”，各航空公司可根据市场情况上浮票价。头等、公务舱票价以上浮后的经济舱票价为基础，分别按照国内经济舱公布票价的150％和130％制定，儿童、婴儿票价分别按上浮后票价的50％和10％计算。
那么，这种做法是否与消法相冲突？民航总局那位官员表示，按照特殊法优于普通法的法律适用原则，民航总局的规定并无不妥。
但在评论此事时，中国社会科学院法学博士刘俊海则提出反对意见：适用特殊法的前提是，特殊法对消费者的保护力度要高于普通法。如果《民航法》与《消法》等民法冲突，就应该按照民法处理。
反垄断法规缺失下的新修订？
而记者调查发现，这个民航法修订案也招致了较多非议。
比法律条文本身更惹人关注的是，因为没有民航系统外专家参与立法，民航总局被指并不重视制定法规的程序公正性。
“民航总局权力太大，缺少监督。”国际航空法学家、中国社会科学院法学所研究员赵维田这样慨叹道。他回忆当年《民航法》起草的往事说：“由民航部门自己制定的航空法草案交给人大讨论时，独立专家就我一人，剩下的全是民航管理部门的人和一名民航学院的教授，以及各航空公司的主要领导。当时我建议‘民航是否应该处于垄断地位’在法律上应有明确表示，并且民航总局的职责、民航收费标准都要透明，但是我因此陷入孤立。”
赵维田坦言，中国整个法律体系中并没有反垄断的体系，在此国情下，他虽然不赞成中国民航完全放开，但认为法规也不能束缚航空公司竞争的积极性，尤其民航总局不能既是裁判员又是运动员。
赵以民航总局没有常性的机票价格问题为例，表明建立真正的市场经济必须制定反垄断法。“民航法许多与消费者利益有关的模糊条款应该修改了，但修改内容不能由民航自己说了算。”他说。
中国社科院法学研究所宪法行政法研究室主任周汉华也提出了相同的观点。他认为，不论是民航法、电力法、铁路法、电信条例、烟草专卖法等专门法律，还是反不正当竞争法、价格法等一般法律，都未能体现现代监管制度的要求；在监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均存在严重的不足。
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