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中央党校案例：农行千亿扶贫贷款突围张家
本报记者 孙 铭
北京、河北报道
机构撤并与贷款清收悖论
虽然张家口新放扶贫贷款不良率为零，但从总体来看，扶贫贷款作为农行承担的一项政策性贷款，不良资产率仍然居高不下。
农行相关人士认为，扶贫贷款不良资产率高，与该项贷款的管理体制有很大的关系。1995年以前，扶贫贷款一直由农业银行管理，1995年中国农业发展银行成立后，该项贷款划归农发行管理，但在1998年再次划归农行管理。而每一次管理体制的变革，都不可避免带来巨大的道德风险。
近年来农行相继从农村撤出了部分机构，这虽然从商业上来看是合理的，但扶贫贷款的管理却极为不利。张家口市扶贫办主任高继祥认为，“现在农行下面的腿少了，如果农行在县以下有足够的力量，许多扶贫贷款是能够收回来的，因为扶贫贷款都可以找到明确的贷款人。”
农行机构人员改革后，扶贫贷款的管理能力明显下降。以张家口市尚义县为例，截止到2003年末，该行扶贫到户贷款余额为3897万元，分布在2632平方公里的27141个农户中，而全行只有员工53人，负责到户贷款管理的仅有9人，平均每个人的管理半径为292平方公里，管理户数为3015户，清收人员一年转一遍贷户都困难，更难以开展有针对性的管理工作。
作为四大国有商业银行之一，农行一方面要承担扶贫贷款这样的政策性业务，另一方面又要应对日益激烈的银行竞争。从财务报表上看，农行的地位极为尴尬：在四大行中农行的不良资产率总是排名第一。市场经济是无情的，市场竞争的力量不会因为农行的政策性业务而对其有所宽容。
对于商业银行继续从事这样的政策性业务是否合适，现在还没有定论。但是，从事多年农贷业务的王久华副处长认为，“如果能把政策性业务与商业化运做巧妙结合起来，这样对商业银行来说也并不是坏事情。”
今年11月，国务院扶贫办主任吕飞杰亲自到张家口调研，对张家口的信贷扶贫工作进行肯定。而在去年夏天，张家口迎来了中央党校党建部的7位教授，这7位教授想弄明白，究竟是什么原因使张家口的老百姓对共产党充满了感激之情。目前，中央党校已经将张家口信贷扶贫的措施做为省部级领导干部培训的教学案例。
“扶贫”还是“扶富”
临近年底，中国农业银行农贷部的工作人员又比平时忙碌了很多。虽然如此，但仍有部分分行可能无法完成预定的贷款发放任务。“从河北分行的情况来看，完成今年扶贫贷款的任务已经是不可能了，主要原因是非典的影响，非典期间扶贫贷款的项目审批暂停了一段时间。”河北农行农贷处副处长王久华告诉记者，“但我们不会由于追求完成任务而忽视贷款质量。”
作为商业银行，中国农业银行无疑将追求商业利润作为自己的经营目标，但是，扶贫贷款又是农行所不得不承担的政策性职能。为了协调两者之间的冲突，农行对扶贫贷款的发放方式尝试进行创新，2001年以来，在河北部分贫困地区，农行一改将扶贫贷款切块到县、发放到户的通常做法，而是重点支持了产业化经营的农业龙头企业和种养大户。
然而，这样的探索却引起了轩然大波。今年7月，一份反映“河北贫困地区扶贫资金难扶贫”的材料送到了国务院有关领导的案头，材料反映，农行对扶贫贷款的发放是“扶富不扶贫”，部分农户和企业很难获得扶贫贷款，扶贫贷款没有起到应有的效果。国务院有关领导对此专门做了批示，农行也责成有关部门赴河北张家口进行调研。日前，调研结果已经递交到国务院，国务院对农行的做法给予了肯定。
面临政策性与商业性的双重压力，扶贫贷款每前进一步似乎都格外艰难。
扶贫贷款困境
扶贫贷款是目前农行承担的一项政策性贷款，每年按照国务院扶贫开发领导小组确定的贷款数量，用于支持贫困地区改变落后面貌的一项资金。扶贫贷款的利率为2.88％，与基准利率5.31％之间的差距由中央财政补贴。扶贫贷款平均占到国家扶贫资金投入的60％，截止到今年9月底，农行发放的扶贫贷款余额已经达到950亿元，预计到今年年底余额将突破1000亿元大关。
而张家口作为河北最贫穷的地区，多年来一直得到农行总行的关照。张家口所属的17个区县中，有11个是国家级贫困县，农行先后有多名干部在张家口挂职扶贫。张家口农行的数据显示，该行累计发放扶贫贷款14亿元。
过去在扶贫贷款的发放形式上，主要是扶贫到户贷款，要求贷款总量70％以上都应该是到户贷款。贷款的数量也是层层下达计划，国务院扶贫开发领导小组确定每年的贷款数量，然后确定各省的数量，以至各县的数量，最后各县再确定贷款给农户。“这种到处‘撒胡椒面’的贷款发放方式，每家农户一般是一两千元，什么事情也干不了，农民也无力偿还贷款。”张家口农行行长李志悦说。
以张家口的张北、沽源、康保、尚义坝上四个国家扶贫重点县为例，1999年到2000年两年间，四县农行共向57832个农户发放扶贫到户贷款11165万元，户均1930元。沽源区沙沟乡农民李满清对此深有感触，“我2000年的时候准备贷款买牛，但只贷到了2000元的扶贫贷款，一头牛当时的价格是将近1万元，这2000块钱放在家里慢慢花掉了，牛也没买成。”
在扶贫贷款的发放上，政府部门享有绝对的话语权。“扶贫办列出需要贷款的名单，农行能做的只能是拿钱，否则就要承担责任，农行成了政府的‘出纳’。”张家口农行行长李志悦无奈地说。该行曾在康保县调研中发现，有个贫困村在过春节时拿到了2万元的扶贫贷款指标，通过抓阄的形式给20户每户1000元的贷款用于改善生活。
这些扶贫贷款到期后都难以收回，形成了巨大的风险。据调查，张家口坝上四县1999年、2000年发放的扶贫到户贷款到期后回收率不足3％。四县支行到户扶贫贷款至2003年6月末余额为9745万元，按五级分类标准统计，正常贷款仅为346万元，不良贷款占比高达96.4％。
“不能让扶贫贷款打水漂”
“农行的扶贫贷款虽然是政策性的，但资金来源都是农行的，说到底都是老百姓的钱，农行不能将这些钱都打水漂。”河北农行王久华副处长说。
痛定思痛，2001年以来，农行开始探索新的信贷扶贫模式。河北农行与省扶贫办、财政厅共同协商，在贷款规模上不再切块到县，由市分行统筹安排使用，在扶贫办提供的项目中选择，逐渐形成了一种全新的扶贫信贷管理理念：在扶贫方式上由贷款到户向效益到户转变；在贷款投向上由一家一户向有辐射带动能力的龙头企业、基础设施转变，走产业扶贫、项目带动扶贫之路。
这种新的模式最早在张北县进行试点。张北有丰富的草资源优势，农行通过支持乳品龙头企业发展壮大，再由龙头企业做担保，向养牛户发放扶贫贷款，具体步骤是：养牛户向农行申请贷款，农行、养牛户、龙头企业三方签订协议，龙头企业为养牛户贷款做担保，并负责提供配种、饲料、防疫、挤奶等配套服务，养牛户全部入住养牛小区，所产鲜奶必须交给龙头企业，龙头企业按保护价敞开收购，贷款本息由龙头企业在贷款户交奶时收，分期划转给农行。
按照这种新模式发放的扶贫贷款，没有一笔出现风险，都按时归还了本息。“原来扶贫贷款是我们沉重的负担，而现在不仅不是包袱，还是我们实现综合收益的手段。”李志悦行长显得非常兴奋。
在张家口察北牧场，记者见到养牛大户李满清，他2001年贷款12万元买牛入住养牛小区，经过两年的时间，已经发展成为养牛20头的大户，个人净资产将近50万元。而在几年前，他还为给儿子买药需要的3元钱到处求借。察北管理区副主任安志鸿告诉记者，养牛让农民看到了效益，“察北现在出去要饭的没有了，连出去打工的都少了”。
“撒胡椒面”工程终结
然而，张家口的扶贫贷款新模式并没有赢得一致喝彩。
新模式对县级政府的利益触动最大，原先扶贫贷款资金切块到县，每个县都有一笔可以支配的资金，新模式却将这笔资金彻底拿掉，由市一级农行统一安排资金，这样有的县可能多一些，有的县就可能少一些，甚至没有扶贫贷款资金。
有些贷不到款的农民也对这种新模式表示不满。以前扶贫贷款指标来了以后，在贷款的分配上基本上是“利益均沾”，而现在有些大户可以贷款十几万元，有些农户就没有办法得到贷款。
今年7月，国务院扶贫办副主任高鸿兵到张家口调研，一些“利益受损”的人士纷纷诉苦，对扶贫贷款的新模式提出质疑。“你们说扶贫贷款难，到底难在何处？如果你们有好项目，贷款还难吗？”张家口农行李志悦行长在参加调研会时慷慨陈词，“以前的扶贫贷款打了水漂，那可是老百姓的存款，如果再这样下去，就是农行的失职。”李志悦的发言得到了高鸿兵的首肯。
对于有些人反映的贷款难问题，王久华副处长解释说，“如果还像以前那样将扶贫贷款‘撒胡椒面’，可能表面上看贷款容易了，但农户还是什么事情都办不了。现在有些农户贷款十几万，形成规模化的养殖收益，再通过他们的示范作用，带动更多的农民致富，这样就达到了脱贫而不返贫的效果。”
在新模式下，农行发放的扶贫贷款不仅局限于农户。农行总行日前刚刚批准了张家口察北圣元乳业有限公司4000万元的扶贫贷款项目，该项目备受争议之处在于，该企业是由山东青岛圣元乳业公司这家私营企业投资的项目，扶贫贷款支持私营企业的发展，在当地还是一件颇为新鲜的事情。而该项目投产以后，将需要40000头奶牛提供鲜奶，按每户饲养10头奶牛计算，将使4000养牛户脱贫致富。 戴秀珍 绘
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