见习记者 陈海军 刘伟 深圳报道
“一市两法”困局11年悬而未决，阴影笼罩深圳时日已久。
局面似乎正在发生变化。深圳市人大一位负责人日前透露，“‘一市两法’的具体解决方案正在进一步讨论中。”
据悉，此前深圳市政府已从行政、规划、法规三个方面对特区内外现状进行了全面“手术”，以期解决长期困扰特区发展的“一市两法”等诸多问题。
11年之“痒”
“一市两法”困局如影随形般跟随深圳已有11个年头。
“自取得特区立法权以来，深圳就一直存在‘一市两法’问题。”深圳市人大常委会法制委员会（简称法制委）的一位人士日前对记者说。
1992年7月1日，深圳市人大及其常委会获得全国人大常委会的授权立法权限，即特区立法权。特区立法权可以在遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则的前提下制定法规，在经济特区组织实施。宝安、龙岗两区在经济特区之外，特区立法权制定的法规按授权规定不能适用于这两区。
1995年12月27日，全国人民代表大会常委会办公厅发出《关于深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内的复函》。《复函》同意“深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内（包括宝安、龙岗两区）。”
此后，深圳依据特区立法权制定和修改的近200项特区法规，绝大多数是在关外的龙岗、宝安两区参照执行。
2000年7月1日《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）正式颁布实施。深圳被授予“较大市立法权”，可以制定地方性法规，经省人大常委会批准后在本市行政区域内施行。
同时，《立法法》明确规定经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。但对特区法规在特区外能否参照执行，并没有做出说明。
深圳由此成为一个拥有双重立法权的特殊的城市。但这两种立法权的区别明显，用较大市立法权制定的法规，必须报省人大常委会批准，法规内容不得有任何变通，不得与宪法、法律、行政法规和广东省的地方性法规相抵触，法规适用于全市范围。而利用特区立法权制定的法规则在不与宪法相抵触、不和法律和行政法规的原则相抵触的前提下，可以做适当的变通，强调先行先试和创新运用，但仅在经济特区内适用。
由此而引发的后果，让特区颇为尴尬：特区外居民虽与特区居民同为深圳市民，但在养老保险等方面的待遇迥然不同；有关高新技术产业园、创业投资等特区法规和相关优惠政策特区外可能就没法实施；特区内外工伤养老保险、交通管理等方面也因法律适用不一样而存在差异……特区内建设日新月异，特区外却只能缓慢前进。
不久前深圳市高层曾对外坦言：深圳现在最迫切需要解决的就是“一市两法”问题了。
破解之法
今年两会期间，原深圳市人大常委会副主任张余庆等全国人大代表联名提交《关于将宝安龙岗两个行政区域划入特区范围管辖，从根本上解决深圳法律适用上“一市两法”问题的议案》（以下简称《提案》），建议把特区外的宝安、龙岗两个行政区域划入特区管辖范围，以解决多年来由此引发的诸多问题。
一些专家认为，将龙岗、保安划进来是解决目前尴尬局面的最好方法。如此以来，特区立法权的覆盖范围就可以与较大市立法权相一致。
深圳市社科院一位学者认为，《提案》的提出，对此前曾热论不休的撤或移“二线关”来解决“一市两法”是一个很大的提高。
该学者认为，如果把龙岗、宝安两区划入特区范围管辖，深圳全市均成为特区，适用相同的法律，全市进行统一规划建设管理和资源合理配置，“二线关”的作用将逐渐弱化，撤与不撤，“只是一个形式而已”。如果中央还要保留“二线关”，就必须将它外移，即在深圳与东莞、惠州的交接处建立新的“二线”，耗费的人力、财力和物力将会成倍的增加，而且现在的形势与当初建立“二线关”时相去甚远，可操作性并不大。“龙岗、宝安两区划入特区，‘二线关’届时自然而然消失，而特区还是继续存在的”。
但到目前为止，《提案》仍无回音。
其实对于解决方案，各种尝试从未停止过。
《立法法》实施后，深圳试图将更多的特区法规经过法定程序，改为较大市立法法规，以规避法规适用上的“一市两法”。深圳市人大法工委曾表示，深圳市将来的立法将尽量使用较大市立法权。据称，深圳人大在明年的立法项目中，绝大部分将以“深圳市”冠头。
但是，也有不同的声音，“由于较大市立法权必须与国家法律、法规保持一致，而特区立法权可以对国家法律法规进行变通，用较大市立法权统一特区法制，等于取消特区，那就没有什么意义了。”深圳市政协委员、市法制研究所副所长钟晓渝教授认为。
一些学者也认为，简单的以较大市立法权来解决“一市两法”问题，并不是理想的选择。深圳在经济发展方面的不断探索和大步前进，需要大量的法规对新的经济现象给予规范。显然，涉及到创新方面的立法是较大市立法权所不能制定的。
“不管采取何种方案解决‘一市两法’的问题，最后还是要看中央的态度。”深圳市人大一位人士对记者说。
不同思维激荡
对《提案》迟迟未见答复，钟晓渝教授认为，“由于将龙岗、保安两区划进特区需要中央通盘考虑与整体决策，短期内没有回音也在情理之中，深圳市现在可以做的还很有限”。
对“将特区法规经过法定程序改为较大市法规是不是现在政府为解决‘一市两法’问题的权宜之计”的疑问，钟不以为然，认为“二者没有必然的联系”。“‘一市两法’在世界上都是罕见的，这个问题的解决，已经成了影响深圳进一步发展的的关键。”
钟晓渝教授认为，“应该弃用较大市立法权，就用特区立法来统一特区法制，否则特区就没有必要存在。”
此间，也有学者认为，对于“一市两法”的解决办法，我们更应该从运用特区立法权本身着眼。“‘一市两法’问题上，现在我们走进了误区”，中国（深圳）综合开发研究院战略研究中心主任冯苏宝近日在接受记者采访时表示。
冯苏宝认为，即使不把龙岗，保安划进来，充分利用好特区立法权，也可以解决这一问题的。
“主要在于我们本身并没有充分行使好特区立法权，现在要用扩大特区范围的办法来解决‘一市两法’问题，把龙岗、宝安加进来，无非是想把特区的范围扩大一点，利用特区立法权制定的优惠政策适用的范围扩大一点，让整体性的城市管理更加方便一点。”
“现在是内涵还没有搞好，就一味去追求外延的扩大。”冯苏宝说。
据了解，深圳市行政的区划分割为特区内外两大块，特区内面积仅有32..5平方公里，2002年GDP1554亿元，特区外面积1703.5平方公里，GDP685亿元；特区内可开发面积190平方公里，已经开发建设168平方公里，只剩下22平方公里可开发，而特区外可开发面积为576平方公里，已开发320平方公里，还有250平方公里尚待开发。深圳的城市发展空间已经很小，特区外的发展才是深圳的未来。高新技术产业、卫星城、东部海滨发展计划等都需要宝安、龙岗的大片土地和资源。
不把特区的面积扩大，如何解决现在的问题？对于记者的疑问，冯苏宝并没有正面回答，他举了上海浦东的例子。
他说，浦东没有特区立法权，但它有优惠政策，适用范围实际上覆盖了整个上海，甚至更远的地方。它采取“分离操作”的方法，即浦东内注册、浦东外操作的办法。同样，我们企业也可以在特区注册，在龙岗、宝安操作。“特区立法实际上是创新立法，创新没有搞好，去把这个面扩大，这样并不能真正解决问题。”
记者最近从有关渠道了解到，在充分利用特区立法权立法先行先试和宝安、龙岗划入特区的问题上，中央有可能对《提案》的建议做出肯定的批示。
深圳“一市两法”谜局是否有望不日可解？我们拭目以待。图:
铁丝网处为二线关西端临海处范舟波 摄
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