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如何确立农民的土地财产权——农村土地问题系列谈（4）
来论
党国英
资本作为城市部门最重要的生产要素，已经进行了步伐极快的市场化改革，特别在所有权方面有了根本性改革。那么，土地作为农业部门最重要的生产要素，为什么就不能确立农民的土地财产权？
什么妨碍了土地财产权的确立
所谓农民的土地财产权，是指农民拥有的对土地的使用权、收益权和让渡权。如同任何产权一样，这种权利不可能是绝对权利，必然要受法律乃至社会习惯的制约。尤其在土地权利方面，各主要国家都有许多法律对土地财产权的实现做了限制。
如果有人硬要把这种土地财产权说成是私有制，并不问青红皂白大加挞伐，我以为这不是一种对国家、对农民负责任的态度。改革开放以来，城市部门的市场化改革步伐极快，特别在所有权方面有了根本性改革。先是国外私人资本大举进入我国，再是逐步放开了国内私人资本的投资领域。目前，我国基础建设领域和金融领域都已经允许私人资本进入。在城市部门，资本是最重要的生产要素。那么，土地作为农业部门最重要的生产要素，为什么就不能确立农民的土地财产权？
我们现在实行的“双层经营体制”不利于解决农民的土地财产权问题。高层决策者已经注意到承包制的不足之处，试图通过延长承包期、稳定承包权、促进使用权流转的办法来解决问题，并立了一个承包法，但实践证明，政策和法律的落实都十分艰难，在东部和中部一些地方更是如此。
真正阻碍我们落实农民的土地财产权的东西，可能是我们过于落后的观念，抑或还有城乡利益集团的阻力。
如何确立土地财产权
近几年，许多地方在探索农村土地改革的办法，研究领域也在积极建言献策。一种受推崇的办法是搞土地“股份制”，要农民将土地承包权变为投入企业的“股份”，然后享有分红权。我以为这个办法不利于保护农民的利益。股份制是抵御投资风险的一种企业组织，而农民的土地要素是不应该承担风险的。股份制企业应该把土地的收益作为地租支付给农民，地租是它先行支付的成本。农民不应该拿土地作为风险投入要素投入企业，与企业家一起冒风险。这样一个简单的经济组织理论，我们的许多人似乎搞不懂。事实上，不少地方靠所谓“股份制”的办法，实现了对农民的剥夺。
不少人赞成“永佃制”的办法，即是说由一个产权主体把土地永远地“租”给农民，并事实上不收取租金。这个主体可以是“国家”，也可以是“集体”。如果是前者，那就要宣布把土地收归国有；如果是后者，也存在逻辑的矛盾，因为农民在“集体”的名义下拥有土地所有权，现在却要把土地租给自己，岂不荒唐？当然，这样去做，总比现在的情形要好。
其实，还有一个简单的办法，就是宣布承包权永远不变，表示国家归还农民土地财产权的一个政治姿态。与此同时，要把处理土地纠纷纳入一般的司法诉讼渠道，彻底把农村干部对土地的控制权力剥夺掉。
具体说，就是要实行农村耕地承包权物权化、长期化、商品化。物权化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归。长期化是指耕地永久承包，承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。
防止土地过度兼并的办法
确立了农民的土地财产权以后，将大大增加农民对土地处置的自由度，人们由此担心会不会出现过度的土地兼并，导致相当一部分农民流离失所，造成更大的社会灾难。其实，目前的制度实行下去，也会有这样的灾难。每年平均几百万亩土地被转为非农用地或被“龙头企业”占用，累计有数千万的农民再不能回到土地上，并且这种趋势还在发展，这难道不可怕吗？如果农民拥有土地财产权，土地转移价格将大大提高，权势阶层再不会获得暴利，这本身会遏制土地的兼并和侵占过程。
防止土地过度兼并的更有效的措施，是政府限制土地的自由交易。可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数（例如为20倍），这个倍数的确定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。按照这个规定，人多地少的地区单个农户土地拥有的最高限额将小一些，而人少地多的地区单个农户拥有的土地最高限额将大一些。这样做是暂时不得已而为之，也许过几十年可以取消对土地规模的限制。
在限制土地最高经营规模的同时，强制那些未进入城市经济系统（特别是城市社会保障系统）的农户必须拥有一定面积的口粮田，并不得通过土地市场交易让渡给大农户。土地转为非农用地的，必须有相应的社会保障跟随，其具体办法已经由本系列文章第三篇给出。
这个方案的优点在于：
1.把承包权与所有权的关系固定化，大大强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础。
2.抑制城乡权势阶层崛起的速度，并使他们对土地的夺取按照市场化的原则进行，其地权价格将反映土地资源的稀缺状况，不仅有利于土地资源的合理利用，也有利于乡村权势阶层转化为现代农场主阶层或工商业阶层，从而使中国农村现代化进程能够稳步前进。同时在这个过程中普通农民也有可能减轻失去土地、另谋生路的痛苦。
3.由“单一规则”确定的土地占有最高限额防止产生大土地所有者，同时还照顾到了不同地区的差异。从台湾的经验看，土地限额的法律规定不会产生很高的监督成本，在实践中是完全可行的。
4.土地占有的最高限额若规定适当，将不会妨碍中国发展劳动密集型农业，有利于中国形成创汇农业，使中国农业的发展能较顺利地进入国际分工体系，并较好地承受粮食市场开放的压力。
5.土地占有最高限额的“单一规则”事实上在不同地区之间给出了不同的土地占有最高限额。因为我国一些落后地区往往人少地多，落后地区的最高限额将大大超过人口密集的发达地区，所以，这个制度性差异将刺激农业投资者到落后地区从事大规模农业经营，从而有利于地区经济的平衡发展。
（作者系中国社科院农村发展研究所研究员。本系列之一刊12月4日、之二刊12月15日、之三刊12月22日本版。全文完）
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