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本报记者 单继林 杨明炜
“从中国垄断性行业改革的实践过程看，还没有解决好与市场化改革相适应的监管体制和政府职能转变等问题，监管‘缺位’和政府职能‘越位’同时存在。”国务院发展研究中心产业经济研究部副部长冯飞日前在谈及垄断行业改革时说，由于监管改革不到位，导致一些行业在改革过程中出现了新问题和新矛盾，既不利于化解改革的风险，也制约了市场化
改革的进程。
电力监管：矛盾中“突围”
2003年3月底挂牌的国家电力监管委员会在运行中遇到了方方面面的难题。电监会政策法规部副主任杨昆表示，专注于电力市场监管的电监会在将来主要面临着‘电力市场结构不合理’的问题。
杨昆解释，在中国电力市场的构成中，国有电力公司仍占绝对优势地位，并且电力公司的改革相对滞后。目前，单一发电公司所占份额较大，在省级范围内，单个发电公司所占份额大大超过了20％的比例。
对此现状，电监会政策法规部课题组的俞燕山在其“中国电力监管改革的进程和展望”研究报告中，针对政府职能的转变和电力市场化改革的深入，提出中国电力监管将实现四个方面的转变：从行政监管到依法监管的转变，从无限监管向有限监管的转变，从单一的他律监管向他律和自律监管并举方向的转变和从多头、分级监管向集中垂直监管转变。
俞燕山认为，实现以行政审批和事后监督为主的管理方式向依法监督、事前、事中、事后全方位监管方式的重大转变，要求尽快改革电力行政审批制度，改变行政管制方式的“监管”，通过建立许可证监管和规则监管相结合的监管制度，确立依法监管、文明监管的工作习惯，变“不确定的政府行为＋确定的市场”为“确定的规则＋竞争性的市场”，实现“该管的管住、不该管的坚决放开”。
“监管组织将由分级监管向垂直监管转变”，俞燕山强调，这是必然趋势。国家电监会直接向区域电网公司和部分省市、自治区派驻代表机构；按授权负责监管所辖区域内的电力市场运行，监督省内电力市场开放和促进资源在更大范围内的优化配置。
天然气监管：他山之石，可以攻玉
对天然气行业的改革，专业人士大多倾向于学习电力监管所取得的经验，通过市场作用和政府管制相结合，为天然气行业的所有参与者创造公平竞争的市场环境。
“按照政策制定职能与监管职能分开的现代监管理念，构建以独立、透明、公正、公开和一致为原则的行业监管框架及其法律体系是天然气行业调整和改革的关键。”国家发展改革委经济体制与管理研究所宦国渝研究员这样建议，而建立集中、统一、独立的监管委员会是构建监管框架的核心。
她认为，在构建天然气行业监管框架上，政府应该发布政策公告以表明政府改革的决心和目标，并安排一个改革的过渡期；设立一个统一的管理能源的政府部门，加快《石油法》、《天然气法》等相关法律的立法工作。
发改委经济体制与管理研究所“石油天然气监管框架”课题组不久前的一份研究报告提出，对天然气行业区分非自然垄断领域和自然垄断领域，在非自然垄断领域逐步放松管制、充分发挥市场的基础性作用；而在“市场失灵”的自然垄断领域，以现代监管替代市场机制。建立公平竞争的市场环境是天然气行业调整与改革的重点。
宦国渝研究员建议，在勘探开发领域，应通过鼓励竞争的政策，在矿权制度中引入市场机制：包括允许并鼓励国内外有资质的企业投资天然气的勘探开发；重新审查并修改勘探许可证发放和延长的有关规定，促进区块的合理转让；提供更多的供对外包括国内民间资本合作勘探开发的区块并制定更优惠的产品分成合同条款。
“鉴于目前上游领域垄断格局尚未打破，对于天然气井口价的监管还是必要的，但监管的原则和方法应作重大改革，应在将天然气井口价和净化费统一为出厂价的前提下，根据天然气替代品的价格反推天然气出厂价。”宦国渝这样建议。
铁路改革： “磕绊”前行
中国一直在进行着的铁路改革“其实一直没有实质性的进展” ，一不愿意透露姓名的业内人士说，“恐怕这个时间要比较长一些”。
虽然国务院发展研究中心产业经济研究部“中国铁路运输体制改革研究”课题组早已经出具了“中国铁路的政府监管体制改革”的研究报告，但据分析，这一报告实际上并没有太多涉及有关铁路网络切分和改革的细节问题。
冯飞认为，使得目前我国铁路体制改革的难度大大增加的因素还不少。他在该报告中指出这些因素：多年的“大一统”体制下形成的利益刚性；市场竞争机制和微观竞争主体尚未形成；政府监管政策制定与实施的法律环境尚不完善；政府对网络型产业监管与竞争政策的设计缺乏必要的经验；等等。
该研究报告认为，以上这些因素也使得监管制度改革面临不少难点。从各国铁路体制改革的经验来看，铁路监管制度的改革将是一个复杂和渐进的过程。
冯飞说，政府获取真实信息的成本是异常高昂的。在传统“大一统”监管体制下，有关铁路运输的信息是被内部化的，在运输供求关系和管理机制尚未完全进入市场的情况下，铁路系统内部的结算关系代替了市场交易关系，真实成本被掩盖了，监管机构无从了解运输企业的真实成本，监管的有效性因而大打折扣。
目前我国铁路运输市场并不是一个竞争性市场，相反，其垄断性很强，垄断价格大大高于充分竞争条件下的均衡价格。在这种情况卞，监管机构无法从垄断性的市场上“发现”竞争性的真实成本信息。
“无论是政府，还是企业和社会公众，在铁路改革中都面临利益增损问题。”冯飞说，因此在制度框架设计中，更多情况下，决策者的决策都包含了一定程度上的主观判断。
冯飞认为比较重要的一点是：由于各国国情不同，各国铁路监管体制的改革并不存在一个惟一的“范本”。我国的路网结构是单一和垄断的，监管政策就应以管制为主，因为如果不对路网进行价格管制，那么垄断性的线路使用费必将损害大多数人的利益。
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