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-汪利娜/文
如果说土地投机、非理性圈地行为是“市场失灵”的一种表现，那么，各级政府放纵圈地行为就意味着政府在这一方面的管理失败。
改革开放以来，中国土地制度经历数次重大变革。1987年9月9日，深圳市首次以协议
方式出让5321平方米土地的50年使用权。同年12月1日则首次公开拍卖了面积8588平方米土地的50年使用权。自此，城镇国有土地从无偿、无使用期限、不可流通向有偿、有期限、可流通转变。将市场机制引入土地分配，这无疑提高了土地资源的使用价值和配置效益。
1988年，中国《宪法修正案》将“土地的使用权可以依照法律的规定转让”写入修正案。同年12月，中国《土地管理法》也相应地修改为“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年5月，国务院进一步出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定对国有土地的使用权可采取协议、招标和拍卖等市场交易方式来转让。
然而，土地供给的“双轨制”政府无偿划拨与有偿出让并存，也带来一些问题。
如，原本无偿使用的土地，一旦有了市场价格，财富之母巨大的诱惑，引导诸多投机者纷至沓来，炒卖地皮，获取暴利。从而引发了1992-1993年的“房地产、开发区泡沫”和孪生的“廉政风波”，这不仅仅造成了新市场环境下对城市土地资源的掠夺和浪费，甚至引起了建国以来罕见的社会分配不公现象。
对土地财富的掠夺并没有因短期的治理整顿而停下来，接踵而来的是新经济中的高新技术开发区热、房地产“两点热”(新以济增长点和消费热点)和城市摊大饼式向外扩张，大量的占用农村耕地，甚至不惜牺牲、侵害农民的利益。
对此，1997年4月，中共中央发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，即“11号文件”，冻结建设占用耕地，并全面修订《刑法》，增设了非法转让、倒卖土地使用权罪等条款；1998年又通过了新修订的《中国人民共和国土地管理法》，确立了土地规划、用途管制、耕地保护、土地收益分配等规范；同年12月，国务院发布了《土地管理法实施条例》等。
为抑制土地供给的“双轨制”中，土地的“市长价”永远优于“市场价”，及价差引发的权力寻租，1999年国土资源部出台了《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》。进入新世纪后，2001年国务院发布了《关于加强土地资产管理的通知》，即15号文件，对控制用地总量、严格有偿使用制度、大力开展市场化运作、加强市场、价格和审批等行政管理作出了新的规范，进一步完善了城市土地交易场所、基准地价、信息公开化等方面的建设。
国土资源部2002年6月的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和2003年8月1日起实施的《协议出让国有土地使用权的规定》，进一步促进了国有土地使用权从“双轨制”向统一、公开的市场交换转化。2002年国土资源部和监察部还联合发布了《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，要求追究相关的违法乱纪官员的责任，目的在于积极推进国有土地使用权从“双轨制”向统一、公开市场交换转化。但是，实施的结果并不令人乐观。
为抑制各地的园区热，以及农村耕地侵占，对农民利益的剥夺，国家发展和改革委员会、国土资源部将制定出台新的政策法规。但必须指出的是，今天遍地开花的开发区和大学城，这种大手笔的制作常常是一两家小开发商难以胜任的。
如果说土地投机、非理性圈地行为是“市场失灵”的一种表现，那么，各级政府的圈地行为意味政府失败。
不可否认，人追求物质利益是现代经济社会无所不在的动力，政府也是由人组成的。当权力选择了利益，各种权力违法腐败的行为就屡见不鲜；当权力选择了利益，各种以“公共利益”为名的政绩工程就会屡禁不止；当权力选择了利益，政府“裁判员”与“运动员”角色错位，各种“圈地”运动就难以遏止。因此，各类园区热、大学城的治理不是简单的资源配置失误，而是深层次的体制问题。
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