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一，农村劳动力转移的压力与解决途径
“非正规经济”一词越来越广泛地被用于涵盖日益扩展的遍布城乡非正规经营的不同群体的工人和企业。这些不同群体被冠以“非正规”，是因为他们都得不到法律法规的承认和保护。非正规经济部门（非正规部门）在各国是普遍存在的，中国也不例外。在中国的统计中虽没有“非正规部门”这一概念，但我们认为，在城镇单位中，非正规部门包括个体经
济单位以及由私营独资企业和私营合伙企业构成的小型私营企业。
1、非正规就业是解决我国严重失业问题的必由之路
中国已进入了经济结构加速调整的历史时期，就业问题日益严重，而过去主要依靠传统正规部门吸纳劳动力的就业模式明显不符合我国人口众多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的基本国情。这就决定了我国就业模式必须向“非正规化”转变。非正规就业不仅是解决我国严重失业问题的必由之路，也符合未来人们选择就业模式的发展趋势。从宏观上看，我们需要转变观念，调整思路，在国家的就业战略上适应这一趋势，这不仅关系到农村劳动力的转移问题，也关系到这个世界上人口最多国家就业政策的成败。
就目前而言，农村就业问题面临着较严峻的形势。在供给方面，“十五”期间，农村每年新增劳动力供给857万人。在需求方面，乡镇企业和城市化每年吸纳200万人和650万人就业，扣除两者间大约10—20％的重叠部分，可吸纳680—765万人就业。这不仅不足以全部吸纳每年新增农村就业人口，还要解决1000多万下岗职工就业，因此，在“十五”期间农村剩余劳动力的绝对数仍有可能增加，农村剩余劳动力将由1998年的1．5亿增加到“十五”末的1．8亿。
农村每年不断增加新成长的劳动力，导致农村存在大量剩余劳动力。剩余劳动力就地不能完全消化，必然要异地转移，而异地转移又主要是转向城镇（近八成）。
另外，伴随中国经济的迅速增长，城市化进程也在加速，工业园区和其它形式的开发区占据了大量的农地，产生了众多的失地农民。这些失地的农民多数得不到较为公平合理的补偿。他们的就业绝大部分只能够靠进入城镇非正规就业的方式来解决生计。
中国城市部门经济转轨改革产生的就业压力以及中国快速城市化的要求注定了中国城镇就业将会有更多的非正规就业岗位。在城镇人口就业中，非正规就业是缓解城镇就业压力，特别是再就业压力的重要途径。这就导致了从事非正规就业的农民工与城镇人口就业，特别是再就业的矛盾，矛盾的焦点在于非正规就业。因此要缓解这一矛盾，还得着眼于非正规就业。
2．中国非正规就业的发展空间
从非正规就业方面看，1998年6500多万从业人员，而当年城镇就业总量为20678万人，城镇非正规就业人数占其总就业量的31％，考虑到一些“隐性”的就业方式没有被统计到，估计城镇实际就业人数比官方统计的要略多，所以目前城镇非正规就业的比例估计为30％左右。这个比例同一般发展中国家50％以上的非正规就业相比，还是很低的。从非正规就业的就业机构看，其中的非正规部门就业者为2707万人，只占非正规就业的42％，而在正规部门的非正规就业者却高达58％。非正规就业中非正规部门就业的比例太低的原因在于非正规部门从业人员太少，1998年只占城镇总就业量的13％，远低于一般发展中国家50％的比例。这也正是中国非正规部门和非正规就业的潜力之所在。
二、非正规就业与农村劳动力转移的政策选择
1、政策含义
大量农民工进入城镇，在一定程度上减少了当地人口的就业，为此城镇政府往往采取各种措施来限制甚至禁止外来工就业，以便为城镇人口腾出就业岗位，可谓“腾笼换鸟”。然而，一方面，这一政策措施所要付出的成本是相当高的，因为这样不仅会白白地失去更多的就业岗位，使原有的蛋糕变小，也会使整个社会的福利受损，而且还人为制造了社会的不公平；另一方面，政策实施的效果也是非常有限的，因为虽然城镇政府制订了限制外来工就业的政策，但作为追求利润最大化的企业，为了降低成本，总会“上有政策，下有对策”，采取各种方式来雇佣外来工。看来只在蛋糕的分配问题上下功夫不仅难以解决下岗再就业问题，还人为加剧了城乡就业矛盾。因此，缓解城乡就业矛盾的关键不在于如何分蛋糕，而在于将城镇非正规部门这块蛋糕做大。
作为资源相对匮乏，而人口众多的中国，就业问题始终是社会经济发展过程中面临的基本问题。面对中国城乡就业矛盾，不应当从计划经济的理念出发，通过“加强管理”、人为限制甚至清退外来工的办法来增加城镇人口的就业。这样既不公平，也会造成效率损失。根本的办法是改变观念，调整政策，将蛋糕做大，把大力推动城镇非正规部门发展作为缓解城乡就业矛盾的重要出路，甚至是根本性出路。
2、政策建议
根据上述分析，鉴于非正规部门对于城镇就业的重要意义，现就我国非正规就业与农村劳动力转移问题提出如下建议：
（1）在国家就业的宏观战略上确立非正规部门和非正规就业的重要地位。
（2）建立有利于非正规部门发展和促进非正规就业的政策环境，降低非正规就业的进入门槛，特别是要取缔有关对农民工进入非正规部门、非正规就业的歧视政策。
（3）在国家正式统计中增加非正规部门和非正规就业的相关统计工作，为非正规部门的就业管理提供数据支持。
（4）为非正规部门做好有关服务工作。城镇非正规部门一般总是同弱势群体相联系，因此需要更多的帮助，包括资金、技术、信息等方面。
（5）加强非正规部门的规划和管理。非正规部门就象一把双刃剑，既能够为社会带来增加就业等益处，也容易引起许多违法乱纪等危害社会的不良后果。因此，需要加强对这一部门的规划和管理工作。
（作者单位：社科院农发所） 作 者：刘建进 张兴华作者单位：经济参考报文章来源：经济参考报发布日期：2003-12-24星 级：
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