本报记者 何忠平 成都报道 回想起2001年成都市的那场“革命”，成都市副市长孙平至今仍颇多感慨，“要知道那不是简单的改良，而是政府在革自己的命”。
回想起2001年成都市的那场“革命”，成都市副市长孙平至今仍颇多感慨，“要知道那不是简单的改良，而是政府在革自己的命”。
是年4月，成都市政府相继出台了《关于加快成都市投资体制改革的决定》（下简称《决定》）及12个配套文件———要求削减行政审批事项，对城市资源进行市场化配置。
行政审批“撤权”风暴
对众多既得利益机构而言，《决定》出台意味着它们的权利将一夜之间消失。
什么是行政审批？什么叫市场化配置？作为《决定》主要起草人，孙平对此有着深刻认识。
“无论什么性质的投资主体，无论是大是小的项目，立项、科研、开工都要我批。”时任市计委副主任的孙平为此感到不胜其烦，因为权利极大，“那时很多人都想来‘勾兑’我”。
在市场经济条件下，政府部门到底做什么？市计委凭什么去审批别人的可行性研究报告？市计委有权审批项目，是不是也有义务承担项目失败的责任？
对计划经济“逻辑上不赞成”的孙平，把这3个问题同时抛给了他的同事们。
很快，第一个问题的答案就出来了，政府要做的就是创造良好的发展环境。而后两个问题所暴露的是：在传统投资体制下，政府管了许多不该管的事，还有些该管的事却没有管。
孙平认为，正是因为政府管了许多不该管的事，致使财政捉襟见肘，必然产生内在寻租冲动。而政府一旦有寻租冲动，那它就会放弃部分该管而无租可寻的事。
第三个问题的答案接踵而至。事情之所以没有发展到最坏——因审批从而让政府承担失败责任——“主要是我们遇到了顺民。如果遇到刁民，那怎么办？”
在孙平的想象里，“刁民”的理由会是，“市计委既然审批允许我干，那就必须包我打天下。假如失败了，政府就必须承担应有责任。”
政府该管的没到位，不该管的“越位”。要创造良好的发展环境，政府从何谈起？
解决的办法只有一个：实行“三公”（公平、公开、公正）进行“革命”，也就是“撤权”，改革投资体制。显然，这是一个知易行难的过程。
《决定》出台后，孙平被任命为市长助理。在这之前，为哪些审批权是必须要取消的，在成都，孙平成了公开的“敌人”，“我一个部门一个部门地去找他们辩论”。
这是成都在投资领域最深层次的一次体制改革。
土地配置交给市场
12月11日，成都首次拆迁安置房建设用地拍卖。市土地拍卖中心黄学政主任告诉记者，竞拍单位多达36家。
拍卖28分钟就有了结果：4个地盘的成交价几乎全部翻番。
走到这一步，其实并不容易。
对于过去土地资源配置的非市场化，孙平举了个例子，别人花100万／亩才能拿下的土地，过去中房集团20万／亩就可搞定。除了中房，成都征地供地的主体曾有“四大金刚、六大家族”，如市统建办、统征办。
在此背景下，有关系的开发商一句话就能拿到低价土地。让孙平大为吃惊的还有，因无利可图、实力有限，有的开发商10年前圈的土地至今未动工。
改革势在必行。2001年的《决定》确定政府必须垄断土地一级市场，放活土地二级市场。
在如何垄断上，市土地储备中心担当了重要角色。
编制只有8人的土地储备中心，一方面从土地收益中拿出部分资金作为土地收购的滚动资金，另一方面通过银行如土地储备贷款，进行融资。
那怎么让土地产生收益呢？通过规划让土地增值，从级差中赚取资金。在市规划局对地块作出控制性详规后，土地储备中心首先对地块进行初开发，如拆迁、整理，再委托市拍卖中心等部门面向社会招标、挂牌和拍卖，让“生地变熟地”，最后进入公开市场。
作为一种技术手段，那政府又如何利用好规划来寻求合理的级差地租呢？
对这个问题，孙平认为答案有三点，一“我从不迷信规划”；二地租是由市场需求决定的，“地租高，代价也较大”；三从政府层面讲，是追求整个城市增值。
由是，市土地储备中心掌控了对整个成都中心城区土地的征用、收购、储备和供应。政府原先的协议土地行为，现在被彻底置于公众的监督之下。
对中房们而言，历史再也不会重现。过去为了迎合取悦开发商，孙平告诉记者，教训是惨痛的，“遗留了不少问题，天天都在处理”。
今年1～6月，成都市供地1.97万亩，是2002年全年供地总量的40％，但实现土地经营收益达2002年全年的91.3％，为27.4亿元。
值得一提的是，在“绝对”掌握土地前提下，市土地储备中心在具体运作中还有一个“该出手就出手”的原则：控制出让总量、适度从紧、非饱和供地。
这一下子，市场的兴致就调动起来了。
房地产业对成都GDP的增长贡献率已达24.3％。“我每拆1平方米，就需要2.5～3平方米的商品房来满足。”孙平把这归结于土地配置的市场化。
撬动民间资本
《决定》所带来的改革，不只是体现在土地上。
在减少市场准入的限制上，《决定》要求，凡法律、法规和政府未明确限制的投资领域，对所有的投资者全面开发。邛崃新城就是一个例子。
2002年1月18日，邛崃市政府与四川一家民营企业瑞荣集团签订协议——由这家民营业以BOT（建设－经营－转让）模式全盘揽下了占地10平方公里的邛崃新城的开发、建设、经营与管理。
毫无疑问，这是一种特殊的合作。把本该由政府财政负担的城市建设交给一家企业，而且是民营企业，这在国内尚无先例。新城建成50年后，将整体交给政府。
在新城建设中，政府与企业各自的职责十分清晰。
邛崃市副市长陈明乾介绍，对整个工程的规划权、政策制定权、审批权和监督实施的权力，政府没有放。
根据双方协议，这家民营企业的投资今后主要由房地产开发建设、文化、卫生、教育、娱乐等项目的开发与运营以及城市物业管理等有偿服务来进行“补偿”。
其中，这家民营企业最为看好的就是土地增值、经营权拍卖、单体项目经营等形式。企业总经理说，如果城市建好，形成品牌后，收益会更高。
如果邛崃新城让市政府独自去开发，事情又会怎样？
事实上，邛崃在成都所辖的区县中算是比较穷的，财政只够应付“吃饭”，并无力搞建设，结果只能是不开发，或者负债开发。
二者显然都不是公众所需要的。《决定》的出台，解决了这样的两难问题。
最近几年，成都市在城建中共需600亿资金着力解决景观改造、中心城区畅通工程、410万平方米的危旧房改造等问题。
600亿从哪里来，成为横亘在城建面前的一大难题。
而同时，根据2002年的统计数据表明，成都的居民储蓄高达1226亿元，其中定期存款竟高达805亿元。
2002年，成都公开拍卖6条公共汽车线路的特许经营权，在全国首次实现了公共汽车线路资源的市场化配置，吸引了约4500万元的社会投资。
除此之外，近3年来，成都的自来水、天然气、出租车、环卫等都吸引了大批民间资金介入。仅去年一年，成都城建与维护就吸引民间投资5.7亿元，较2000年增长8倍。
600亿既是一个奇迹，又只是一个开始。
看守公共利益
经营城市的核心不是经营土地，孙平表示，经营土地只是经营城市的一个方面，经营城市的核心是经营市场。
孙平的理由很直白，经营城市只是提升城市形象的一个市场化路径。虽然有“经营”一词，但绝不意味着政府可以追逐利益，可以推卸本应承担的职责。
由上我们可以发现其间成都市脉络清晰的政经逻辑：经营城市——以市场为基础——当前的市场是什么——土地、城建等城市资源——游戏规则是《决定》。
孙平告诉记者，从制订《决定》起，它就是按照“无罪推定”来实施的，“在市场经济条件下，假设每个经济实体都是遵守社会公德的”。这并不是说完全取消审批。因为任何投资行为都有资本趋利性，孙平认为人民之所以需要政府，就是希望政府能做公共利益的卫士，“凡是涉及公共利益的，比如规划，我们反而会审批更严”。
“我们必须守着”，他笑着给记者打了个比方，天府广场那一大片绿油油的草地，政府就必须保证不能在上面搞房地产、盖大楼。
在《决定》对投资项目的分类上，也反映了政府管哪些该管的事情。
比如，国有投资就不属于政府投资。按照政企分开原则，国有及国有控股公司的投资已属企业行为。孙平指出，“政府投资的钱是纳税人的钱，而这一块必须关注”。
图：
刘言 摄
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