调整策略 确立财政政策战略转型

　　-中央财经大学财经研究所财政政策专题研究组 牟放 童伟 刘笑萍 财政赤字与国债规模实证分析 -牟 放 1998年，我国实施了积极的财政政策。其主要内容是利用长期建设国债刺激经济的增长。1998-2002年， 我国共增发行了6600亿元长期建设国债。如果加上2003年预计发行的1400亿元，长期建设国债的发行总额将达到 8000亿元。积极财政政策在拉动济济增长、调整经济结构和促进社会稳定等方面成效显著。 不可否认，在持续实施积 极财政政策的过程中，我国的财政赤字和债务规模都迅速扩大。2003年，上述指标分别达到319 8亿元(预算数)和6 154亿元(预算数)。面对连年攀升的财政赤字和国债压力，中国财政有风险吗？ 赤字依存度高且比率超标 国际上通 常使用赤字依存度(财政赤字占财政支出的比例)和赤字比率(财政赤字占GDP的比例)来衡量财政赤字的规模。 赤字 依存度，其表明的是政府在一定时期内，总支出中对财政赤字的依赖程度，反映了财政本身状况的好坏。赤字依存度高，说明 在财政总支出中，与之相对应的财政收入即税收收入和其他非税收入相对量较小，而依赖赤字支出的程度较高。总之，赤字依 存度说明了财政支出与财政供给之间的缺口。 赤字比率，其高低表明了一定时期内政府以财政赤字方式动员社会资源的程 度，反映了财政分配工具对经济运行的影响。如果赤字比例过高，可能会形成通货膨胀的压力；另一方面，过高的赤字比例必 然会形成沉重的债务负担，致使财政状况更加恶化。 适度的赤字规模可以起到刺激需求、带动经济增长的作用。而过大赤 字规模则可能给社会经济的发展带来不良影响。因此，合理地界定政府财政赤字的规模，就显得十分重要。国际上通行的财政 风险指标是，年度财政赤字比率不能超过3%。 根据我国官方公布的统计数据计算，1998年以前，我国财政依存度都 在10%以下；2000年达到历史最高，为15.8%；2002年为14.1%。从赤字比率来看，2001年以前，我 国的这一比例低于国际公认的警戒线；2002年超过了警戒线。 需要说明的是：第一，按照国际通用的财政赤字计算方 法，2000年以前，我国统计年鉴公布的财政赤字相当于原始赤字的概念，其原因是计算财政赤字的财政支出中没有包括国 债的利息支出。据此计算的衡量财政赤字规模的指标也会比其他国家小。第二，如果计算中央财政赤字依存率，其比例会高得 多。 国债发行后续空间有限 国债发行本身就与财政赤字密切相关，国债的产生从根本上说就是为了弥补财政赤字。在没 有其他融资方式的情况下，财政赤字呈现出与国债规模同方向变动的趋势：财政赤字增加了，国债规模也扩大；而国债规模越 大，利息支付额也越大，从而财政赤字规模也增大。因此，在讨论财政赤字的规模时也应密切关注国债规模。 衡量一国国 债规模是否合理的指标主要有两个：国债负担率(国债累计余额占GDP的比例)和债务依存度(当年国债发行额占当年财政 支出的比例)。 政府债务负担率理应不能超过60%，这是国际上公认的国债规模的最高警戒线。但西方主要发达国家的 国债负担率一般都比较高。1999年，日本的国债负担率为130%、意大利为118.5%、法国为67.4%、美国为 54.2%。与发达国家相比我国的国债负担率低得多：1998年、1999年、2001年我国国债负担率分别为10. 7%、13.3和16.3%，2002年为18.4%。但不能据此认为我国国债的发行空间很大。原因有三： 第一， 西方国家较高债务负担率是债务余额滚存几十年甚至上百年的结果；我国从1981年恢复债务发行以来，国债规模膨胀速度 过快，目前的国债余额增长率已经大大高于实际GDP增长率，照此发展我国的国债负担率也将会很高。 第二，西方国家 经济发展水平较高，目前我国的GDP水平仅相当于美国的1/8；而且西方国家的财力集中程度明显高于我国，财政收入占 GDP的比重一般都为30-40%，有的国家甚至超过50%，我国财政收入占GDP比重处于较低水平，1991-20 00年以来一直在10-15%之间徘徊，2002年为18.5%。一般而言，在GDP水平相同的情况下，国家财政的集 中程度越高，对债务的承受能力越强。因此，西方国家高债务负担率有雄厚的财力做后盾，这是我国财政无法相比的。 第 三，西方国家发达的证券市场、规范的法律制度以及合理的债务持有者结构和期限结构等都是其保持较高国债水平的基础条件 ；而这些条件我国目前尚不完备。因而我们不能就此两项简单地与西方国家类比。 国家财政的债务依存度不能超过15- 20%；中央财政的债务依存度不能超过25-30%，这是从政府财政偿债能力角度出发而规定的又一个国际警戒线。我国 国债发行权属于中央财政，因此使用中央财政债务依存度更有实际意义。目前我国中央财政国债依存度已远远超过国际警戒线 。1994年以来，这一指标都在50%以上，2002年虽有所下降，但仍高达40.2%，这说明中央财政已不堪重负。 关注国债膨胀速度 第一，从上述指标分析可以看出，我国财政状况不佳。这与国家财政，特别是中央财政动员的社会资 源相对较少密切相关；同时也说明，我国扩张性财政政策的运用不宜再增加强度。 第二，尽管我国国债负担率和借债率较 低，但也不能完全得出我国国债规模处于“国民经济应债能力宽松”结论。因为国际公认的警戒线，不一定适合我国的具体情 况。应该特别关注的是，我国国债膨胀的速度过快而对财政收支造成的压力。 依法行政：财政预算改革的方向 -刘笑萍

　　 作为分税制后最重要的财政改革，中央部门预算改革已历经多年，但由于各种主客观因素的制约，整个中央 部门预算改革工作仍没有从本质上超越起步阶段，无论是改革的思路、还是改革的具体方法，都仍处于探索和进一步完善的过 程中。在充分借鉴市场经济发达国家经验的基础上，结合我国历年来政府预算编制改革的具体情况，笔者认为，应从依法行政 的高度设计和推进部门预算改革，进一步完善我国的预算编制工作。 理顺行政与立法关系 现代政府预算制度，其实质是 要通过特定的政治程序来实现对政府行为的约束和控制。在西方市场经济发达国家，这一政治程序的核心是代议制民主制度。 各国预算管理的实践表明，只有在代议制民主政治形式下，作为立法机构的代议制机关与其执行机关的政府之间，才实现了相 互约束、相互制衡的运行机制，其政府预算制度才得以有效地运转。在某种程度上可以说，代议制政治制度自身的发展和完善 ，决定和推动了其政府预算制度的逐步完善。 有鉴于政府预算制度对国家政治制度的依存关系，我国政府预算制度的改革 ，是不可能孤立进行并取得成功的，它需要作为政府预算赖以运行的政治制度的同步、或是超前一些的改革。如果行政与立法 体制改革步调的不均衡性得不到及时有效的解决，那么它将极大地制约当前我国的政府预算制度改革。 就我国目前预算管 理的现状而论： 一方面，无论是《预算法》还是《预算法实施条例》，都没有将预算审查批准监督的内容具体化，这直接 导致了我国立法权力机关——人民代表大会及其常务委员会履行其审查批准国家预算和监督国家预算执行职责的法律依据不足 。另外，预算编制和执行的监督体制基本上还是沿用过去计划经济的办法，不能适应发展社会主义市场经济的要求，有效地发 挥人大的监督、审查功能。 另一方面，从政府预算行为的角度看，由于人大的监督机制发挥的力度不足，导致提交全国人 大审议的预算透明度不高，只是按支出的功能性提供总量指标，结构性指标尤其是体现政府资金具体投向的具体指标缺乏，直 接导致人大审查监督功能的形式化，并因此产生了大量的预算分配和管理的内部人控制现象。这就必须从立法的高度，从转变 人大的预算审批监督的机制着手，从依法行政的高度去推动政府的投资管理包括预算管理的运行机制的变革，实现立法与执法 的有机结合。 置政府活动于预算监督管理

　　 我国的预算年度采用的是历年制，而我国人民代表大会却在每年的3月前后召开。这两者之间的间隔，使得 我国的财政在这段时期内，是在无政府预算的状况下运行的。而且各级政府预算经人民代表大会通过后，实际下达到各预算单 位往往都是1个月以后的事了。可见，每一个预算年度里，我国的财政收支实质上在近半年时间内，是在无预算的状况下运行 的。在成熟的市场经济条件下，公共财政是时时刻刻都处于政府预算的约束下的。没有议会审议通过的预算，是不能进行相应 的财政收支活动的。 对我国财政运行的无预算约束问题，必须及早解决。这不仅是由于它关系到是否能够建立真正的“公 共财政”的问题，而且更主要的还在于它直接关系到我国市场经济体制能否早日真正建立起来的根本问题。 对于预算年度 与人代会会期不一致的问题，我们可以通过修改预算年度的起止时间，或设立临时预算来解决，尤其是在目前变动人代会的会 期似乎缺乏可行性的背景下，就更是如此。当前部门预算编制改革的基本目的，就是为了把政府的所有行为纳入政府预算，并 进而将其置于社会的监督和控制之下。

　　当然，设立临时预算、修改预算年度的起止时间，以及改革各级政府预算的编制与管理程序等措施，在很大 程度上仅仅只是改革预算管理的形式。而更重要的目的，则是要通过这种形式上的改革，树立起 “无政府预算授权，就不能 进行财政收支活动”的新观念。 提高部门预算的法律地位

　　 市场经济是法治经济，法律制度是市场经济的制度基础。如果政府的行为不受法律的约束，那么自由的经济 交易和独立的企业制度就没有保障，就会导致市场经济基础的不复存在。这在根本上决定了政府预算制度必须具有法治性的特 征。然而我国部门预算的法治化程度却相当低，政府部门的财政活动不按预算办事的情况时有发生，按法治化的要求来看，我 国政府预算编制改革还有许多工作要做。 从各国政府预算的情况看，政府预算一旦经由议会通过，就是具有法律特性和地 位的文件，任何部门和个人都不能随意调整和更改预算。我国各级政府预算虽然每年也经各级人大会讨论通过，但由于人大正 式会议表决的只是按功能编制的中央本级预算，部门预算并不作为大会的正式审议文件，使得部门预算的法律的位较低，约束 性不强。因此，在实际执行中往往出现预算指标分配的随意性，预算追加、变更频繁，长官意志比较明显，致使有些预算财力 的使用不符合公平、效率的原则，财政部门也难以对此实施有效的监督。 为此，加快我国部门预算的法律化步伐，逐步提 高其法律地位，是我国财政管理中一件十分紧迫的大事，可采取逐步增加对重大支出事项审议的作法，逐步把部门预算作为人 大审议的正式文件并进入表决程序，积累经验，把人大对预算从单纯的支出功能的总量性指标审议过渡到把总量指标与部门预 算结构性指标相结合进行审议的阶段，这将为部门预算的顺利执行，加强部门预算的约束力，提供根本性的制度保障条件。