本报记者 许圣如 北京报道
凸现在南京江宁区土地整改中的问题，使人们意识到，虽然整改措施也许只是亡羊补牢，但毕竟是一个好的开端。在清理整顿的同时，也应该想一想，开发区整顿了，乡镇的工业化和城市化问题怎么办？
南京市政府关于江宁区违法违规用地问题的一份报告，近日在古城引起强烈反响。这份报告自11月初成文后，先是在南京市政府部门中流转；11月底，由南京市呈送给江苏省政府；12月中，本报记者拿到了江苏省政府办公厅给各部门转发的这份报告。
“江宁土地问题，不是南京市能解决得了的，只能由省里出面解决了。”江苏省政府的一位知情人士告诉记者。
江宁土地难题
江宁土地问题一直是南京市政府最头痛的问题，南京市国土局办公室一位人士告诉记者，自从国家7月31日关于土地问题的专项会议之后，南京就在考虑解决江宁的土地问题了。蒋宏坤代市长多次召集会议，专题讨论此事，南京市国土局和监察局等有关部门也组成联合调查组，对江宁用地问题进行彻查。
“以前只是单纯注意经济发展，在江宁用地上确实存在一些问题。”国土局人士承认如果不是国家这次土地整治的大力举措，江宁的用地问题还会久拖不决的。
在调查组提交的报告中认为，江宁园区建设规划违反土地利用总体规划，江宁开发区、江宁科学园、禄口华商科技园三个园区总规划面积，比土地利用总体规划确定的建设用地总规模超出19.62平方公里，“三个开发区总面积原来规划也不过70多平方公里。”
此外，边批边用、未批先用等违法用地现象比较严重。江宁区科学园天景山复建小区和南京医科大学等5所院校边批边用土地43.3亩，江宁开发区将军路南延等道路用地边批边用4552亩，江宁科学园道路用地未报先用，未批用地885亩。
调查组发现，自2001年5月1日到2003年7月31日，江宁超范围划拨供地8宗，主要用于工业性仓储和社区综合楼建设，经营性土地协议出让案件5起。南京市监察局拒绝透露江宁土地调查中到底有没有官员贪污受贿的问题，只是表明还在核查中。
江宁用地的另一个问题是拆迁行为不规范，园区在拆迁中政策不统一，造成不同区域农民拆迁补偿标准不同，引起拆迁户很大不满。
而土地征用过来后，没有吸引足够资金，大量土地平整后抛荒了。目前江宁开发区等累计平整场地13300亩，其中原有建设用地和未利用丘陵地6650亩，另外约6650亩农田抛荒。
“造成这些违法违规问题最根本的原因是片面追求经济发展和城市建设，可以说一定程度上忽视了土地法规。”江宁区政府一位干部告诉记者，“现在市政府已经明令要求整改，区里正在拿出详细措施，考虑一些土地原来是由镇上而不是由国土部门征用的，这些都要区别对待。”
如何亡羊补牢
土地整改的飓风过后，江宁市遗留下的问题该如何解决？亡羊补牢也许是一条出路。目前，南京市已经针对江宁用地问题订下了几条红线，“这些高压线以后在整个南京市的土地问题上也有借鉴意义”。南京市国土局的官员介绍。
南京市政府在处理意见中要求，江宁区必须对辖区内的园区进行整合，集中建设经过有关职能部门批准的重点园区，不得违规擅自设立新园区。
对于园区建设中存在的用地拆迁方面的违规做法，要求江宁区要采取相应补救措施，尤其是拆迁问题上在社会上造成的不良影响。
严格实行规划控制，一定要维护土地利用总体规划的权威性，加强土地利用总体规划和年度用地计划对建设用地项目的调控力度，“凡不符合土地利用总体规划的项目，一律停止建设，杜绝园区擅自违反规划用地和规划跟着园区走、规划跟着项目走的错误做法。”江宁区政府的那位人士告诉记者。
“江宁区要制定统一的拆迁政策，统一拆迁操作办法，要修改和完善征地拆迁补偿安置办法。”南京市国土局的人士介绍，“以后要逐步推动土地换社保的措施，尝试新的安置模式，调整土地收益分配结构，建立养老保险和低保为主、货币补偿为辅的机制，让失地农民有所养，而不能只让他们分到一点土地补偿金了事。”
按照处理意见，江宁要理顺土地管理体制，实行土地集中统一管理，“过去园区土地多头分割管理，一些土地没有通过国土部门，由一些镇子私自把土地提供出去了，以后所有园区土地都要主动接受国土部门管理。”南京市国土局的官员介绍。
江宁区政府官员告诉记者，现在由区国土局向园区派驻分支机构，将园区用地纳入区国土局的管理范围，乡镇土地管理也逐步理顺，由区国土局对乡镇土地管理所实行垂直领导。
“原有江宁区在开发区所有的土地管理权限上收到市政府这边。”南京市国土局官员认为这是江宁土地问题解决的必需环节。
目前，南京对郊县用地情况进行了全面调查，形成《关于全面提高建设用地集约利用水平、促进经济社会可持续发展的意见》，其中最重要就是加大郊县土地利用总体规划和年度用地计划调控力度，杜绝随意用地，严格用地报批手续，非生产性项目用地超过100亩，审批权在市里。
整改的理性中国人民大学毛寿龙教授认为，江宁的土地问题关键还在于乡镇一级，乡镇政府以开发区的名义圈一块地，在“招商引资”的名义下获得土地出让金，然后进行滚动开发，数以亿计的利润滚滚而来。
毛寿龙告诉记者，一个小小的区，竟然拥有3个自己的工业园区，甚至一些乡镇也有开发区。按有关政策规定，只有省一级政府才有审批工业园区的权限。
毛寿龙认为在南京这样的城市，错误用地问题中官员腐败不会太严重。他告诉记者，南京用地不会有很大的问题，因为这些经济发达省份的土地使用，时间已经很长，问题早已搞清楚，所以估计也不会受太大影响。值得注意的是，“开发区建设本来就没有什么油水，有油水的是在房地产建设中，开发区建设是求人的事情，所以干部腐败问题可能有，但并不见得会很严重。”
毛寿龙比较关心的是开发区整顿，会不会给城市化带来一些负面作用。
他告诉记者，这次对开发区的清理整顿，其影响主要是在县一级，“在清理整顿的同时，是不是也应该想一想，开发区整顿了，那么乡镇的工业化和城市化问题怎么办？”
他认为县乡圈地农业生产是不行，但问题是如果现在不圈，将来的买地成本会大幅上升，工业化和城市化的难度将会一样上升。“对开发区的清理整顿要理性化，千万不要走向反经济增长，反城市化的道路。”
他分析说，我们现在面临的矛盾，暴露的其实是战略设计上的缺陷，当初在城市化成为搞经济建设方针的时候，就没有考虑到农业发展与城市化的关系，以及利用城市化让农村弱势群体脱贫，但通胀又会让他们返贫的问题。·相关·
南京土地整改过去时
江苏新一轮的土地市场治理整顿，从今年2月20日开始全面展开，分四个阶段进行，第二阶段的自查工作已基本完成，第三阶段的总结验收将由省国土资源厅主导进行。
各类园区的非法占地现象在江苏已相当普遍。江苏省省长梁保华要求国土资源厅会同南京市政府进行核查，坚决纠正存在的问题，严格土地执法。而江宁因为各类园区建设违规扩建，成为整改的第一个目标。
各区政府在制定土地利用总体规划时都要报上级政府审批，然而，在实际开发过程中，往往超过规划面积。江宁区短短几年高速“圈地”，留下了大片拆迁后的废墟和荒田。
江苏省国土资源厅对今年上半年的土地信访情况进行了总结，据该省国土资源厅信访室提供的总结材料显示，在已查处的各类违法占地案件中，各级政府行为占到80％。而其中尤以征地安置补偿费不到位的情况最为严重。
有关人士指出，我国的土地市场还是一个政府主导的市场，在交易中各级政府都想获利。除了从土地补偿费中做文章以外，扩大园区以吸引更多投资，是短期内突出“政绩”的捷径。而在某些经济基础较差的市县，开发区往往先垫付征地成本，先行圈地，等待开发商或者外来资本降临，这又使土地闲置的状况更加恶劣。
（本报见习记者周扬）图:
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