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提高公共产品供给的效率是一个系统过程，很大程度上取决于供给方式的变革。当前我国财政支出改革的一个主攻方向应该是建立公共产品供给主体选择机制和终端供给机制。国际社会自80年代以来的政府治道变革，亦称政府新公共管理主义的变革，就是挑战以往公共行政领域中政府兼供给与生产于一身的传统角色，并以提供最终产品作为财政改革的目标导向。
（一）公共产品供给主体的选择
对于公共产品供给而言，产品的提供与生产有时是可以统一，有时则是可以分离的。政府对公共产品的提供并不意味着必须由政府直接生产该种公共产品。各类公共产品应该由多种可替代的组织形式或途径来提供，以保证公众福利的最大化。政府出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共产品予以提供，但同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势，有效地生产准公共产品。
所以，我们在推进财政支出改革时，不仅要考虑公共产品提供的数量界限与供给规模，而且要考虑以谁为主体、用何渠道提供公共产品，才能既满足公平价值，又满足效率价值，并降低财政支出规模，提高公众满意度。因此，建立供给主体选择机制是当前深化财政支出改革的重大课题。
在公共产品供给领域，必须打破政府垄断的局面，更多地用市场的力量来改进和提高公共产品供给效率。比如对纯公共产品的供给，应通过公开招标实行委托供给制度。即政府只负责供给，而将生产功能交由政府选择的机构执行。对准公共产品，则采取投资主体多元化的方式拓宽供给渠道，政府可以运用特许经营、签约外包、服务购买契约、财政补贴或价格补贴等手段鼓励私营机构参与准公共产品的供给。即便这样的产品本身可能是作为一个私人产品生产出来，但它是作为一个公共产品最后消费，并仍是政府间接提供的准公共产品。
当前，国内许多地方在准公共产品的供给方式上做了有益的探索。比如像温州吸引社会资金开展道路、桥梁等基础设施建设，烟台将城市供水、供气、供热工程的租赁给民间机构运营，上海的杨浦、南浦大桥、隧道等几个大的工程，也是采取合资、ＢＯＴ、特许经营方式建成的。在这方面，财政部门还有许多有待开拓的地带，我们完全可以进一步发挥财政政策和资金的导向作用，动员和利用社会资源参与公共产品的供给。只有财政资金在准公共产品领域的逐步退出，才能为纯公共产品（如农村公共产品、公共卫生防疫体系建设和社会保障等）的平衡创造有利条件，最终实现财政支出“进退有据、保障有力”的目标。
（二）公共产品的终端供给机制
政府提供最终公共产品是近年来财政改革的一个趋势，如政府采购就是一个典型，但目前国内公共产品终端供给仍局限在办公用品、公务用车的招标采购。对于政府投资的基本建设项目这个耗资最大的公共产品，仍未建立起终端供给机制。
当前在政府的财政支出中，基本建设支出规模是仅次于行政事业费的大额支出项目。以青岛市为例，2002年全市预算单位财政拨款支出中，基本建设项目支出为25．37亿元，占总数的19％。其中市直预算单位基本建设项目支出为10．34亿元占市直预算单位财政拨款支出的21％。
从建设周期的角度分析，基本建设项目大致可分为两类：一是经常性的基础设施建设项目，如城市道路、桥梁等交通设施和环境保护、河道治理工程，其支出形式具有循环往复的特点；二是阶段性的社会事业建设项目，如奥运场馆建设以及行政事业单位迁建工程等，在支出形式中具有不可重复的特征。两者虽然都是公共产品，但供给方式不应一概而论，阶段性基建项目中的许多支出是一次性使用，其供给的边际成本必然大大高于经常性基建项目。
现阶段，我国对经常性及阶段性基建项目采用的是相同的供给模式。如行政事业单位迁建工程，财政部门将资金拨付到使用单位后，各单位首先是专门成立大楼筹建处等基建班子，然后这笔“养人”的支出将伴随项目建设的始终，无形中加大了建设成本。更大的问题还在于非专业性的决策造成的无谓浪费。由于行政事业单位工作人员一般不具备工程建设管理的专业知识，对建筑成本、工程造价、项目管理难以精确计量，基建支出“三超现象”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）严重，不仅造成资金缺口，而且降低了公共产品的未来收益。去年全国各级财政评审机构在评审23928个基建项目时，就审减资金188亿元。
经常性的基础设施建设项目固然可以延续项目法人制，但对于政府投资的阶段性项目的建设，政府应该实行项目代建制，采取提供最终产品的方式，降低公共产品的供给成本，实现公共产品效益的最大化。
项目代建制实际上是“交钥匙工程”，即项目建设单位与项目使用单位相分离，由财政部门在公开招投标的基础上委托具有相应资质的单位作为项目总承包单位，根据批准的建设规模、标准组织实施，竣工后作为最终公共产品交付使用单位。
这种最终产品供给方式能够从源头上解决当前政府投资管理体制中项目建设单位与使用单位合一、政府投资约束软化、项目单位基建专业管理经验不足、超投资风险防范制约机制缺失等问题。近年来，青岛市对部分市政工程和公益事业工程实行项目代建制，取得了显著的社会效益和经济效益。如今年投资7200万元的市图书馆扩建工程，实行代建制后，不仅按期交出了一个令社会各界满意的样板工程，而且较计划节省建设资金569万元。
综上所述，公共产品的供给主体选择机制可以帮助我们拓展理财思路，疗治财政大包大揽的顽疾，公共产品的终端供给机制则丰富了财政支出手段。公共产品理论虽然不能直接解决当前财政运行中的所有问题，但其供给机理和配置原则无疑为我们深化财政支出改革提供一个全新的理论依据和探索路径。
作者单位：青岛市财政局）
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