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□本刊记者任波朱晓超／文
今年九十月份，在政府部门形形色色的调控政策屡屡出台之后，北京的房地产市场依旧迎来了又一个价格持续攀升的销售旺季。到目前为止，虽然大多数经济适用房位置偏僻，有诸多不便，但由于其价格优势，热销的势头有增无减。像位于远郊的天通苑、回龙观、瑞海新城等几个楼盘，每平方米价格仅为2000余元，虽然距离市中心即便是直线距离也有二三
十公里，但是仍然有大量百姓争相购买。
然而，在那些媒体上频频露面、市场上大量流通的楼盘之外，还有一批经济适用房正悄悄然拔地而起。这些经济适用房由国务院机关事务管理局筹建，知情人称之为“中央国家机关公务员经济适用住房”。它们大部分在北京三环路之内，分布在二环路近侧，有的甚至在二环之内，都是北京市最好的地段。
据记者多方了解并证实，这些房子虽同样列入政府有关部门制定的经济适用房计划，但只针对国家各部委的公务员“定向发售”。因其始终不事张扬，普通百姓鲜有人知晓。而此时国务院有关部门之中，“定向发售”的准备工作一如当年“分房”的时光，也正在紧锣密鼓地低调进行。知情人莫不隐讳地承认其或多或少带有“照顾”性质。
新型“经济适用房”
新街口位于北京老城根下，南望西单，远眺紫禁城，是著名的繁华地段。这里紧靠地铁车站，道路通畅，近旁有北京师范大学和积水潭医院，生活十分方便。新街口外大街36号院就挨着绿树环绕的护城河，南侧正对着西海和后海，只需步行5分钟即可进入什刹海，是这一带闹中取静的好去处。
这个正在建设中的大院是一个设计颇为周到的住宅区，建筑面积4万多平方米。记者发现，工地上矗立着十几栋时下市场上最为抢手的“板楼”，有的已经撤走了脚手架，露出了淡雅的灰色外墙。工程已经基本进入收尾阶段。
和一般的楼盘不同，这些正在修建的建筑均没有通常施工单位所悬挂的醒目横幅或标语，更没有像其他商品房工地一样设有装饰夸张的售楼处。据记者了解，此地叫做“新街口外大街36号公务员住宅西区”，目前便是“中央国家机关公务员经济适用住房”的建筑工地。偌大个京城，这样的公务员小区其实并非仅此一处。
然而，这种经济适用房和市场上向百姓敞开出售的经济适用房有很大差别。以往，北京市公开发售的经济适用房基本上位于位置偏僻的远郊区，建设部有关部门知情人向记者透露，在广安门、广渠门、三里河、新街口等周边环境较好的成熟生活区，大批此类“中央国家机关公务员经济适用住房”正在紧张筹建。
除了地段好，更令人羡慕的是这些房子的价格。建设部有关人士透露，这些作为经济适用房的楼盘一般售价为4000元出头，价格较高的“新街口外大街36号”预计也只在5000多元。这就远远低于同一地段的商品房价格。例如，新街口外大街小西天一处名为“北京五月”的商品房，起价便是每平方米8000元，其均价每平方米8300元，最高价则达到每平方米12800元。记者从周围几个楼盘的售楼处了解到，这一带商品房起价至少在8000元以上。
记者了解到，这些中央国家机关公务员经济适用住房的开发商叫做国联房地产公司。该公司成立于1993年，主营房地产开发、经营物业管理等，是个全民所有制的企业。它在业内小有名气，福利分房时期，它经常以国务院各部委福利房总承包商的身份出现。其主管部门正是国务院机关事务管理局(下称“国管局”)，公司的法人代表也是国管局有关负责人。
据了解，9月中旬，国管局房地产司有关部门便向国务院发展研究中心等几个部委下发了住房情况调查登记表，调查表从各部委办公厅通过所属房管部门下达到个人，为的是准确了解各部委目前公务员的住房情况，并登记户型，便于开工有针对性建设，同时为下一步按照工龄和级别待遇进行售房做准备。
变通方式
“经济适用房”一词其实10年前就已经存在。1993年，建设部、国家土地管理局等四个部门共同颁发了一个文件，提出“要以多种形式加快经济适用住房的建设”。这便初步确立了通过市场运作，以政府优惠和企业微利来解决普通居民住房问题的思路。
1998年，国家进行住房分配货币化改革，停止福利实物分房。在宣布这一改革的纲领性文件——国务院1998年23号文中，第一次提出在全国范围内建立新的住宅供应体系，这一体系包括高收入者购买和租住商品房，向中低收入供应经济适用房和向最低收入者提供廉租住房这三个层次。据此，经济适用房真正成为国家住房供应体系的主体之一。
据建设部政策研究中心研究员赵路兴介绍，当时有关部门曾经测算到一部分城市的“房价收入比”较高，这意味着一旦住房供应完全市场化，就会有一部分人买不起房子。因此，住房改革的设计者根据一些城市实施“安居工程”的经验，提出由各地政府每年制定经济适用房建设计划，对经济适用房建设以一定的计划以划拨的方式供应土地，暂时免交土地出让金，减免部分行政事业性收费，从而切实降低经济适用住房建设成本，使经济适用住房价格与中低收人家庭的承受能力相适应，促进居民购买住房。
按照政策设计，公务员也属于经济适用房市场的供应对象。但市面上诸如此类的经济适用房显然不能让公务员满意。于是，以各种变通的方式想方设法扩大本单位职工的住房福利便成为相应的选择，如合资建房、合作建房等等。
事实上，尽管集资建房、合作建房个人也要掏腰包，但它仍然带有较浓的福利色彩。比如参与者仍可以按职务划分住房面积，在职务级别限定的标准内，住房的售价可以低于成本，超出标准的部分可以按“准成本价”支付等。有些单位住房分配虽“商品化”了，但是与住房相关的支出，包括冬季的取暖费和小区的物业费等大头支出，仍是单位负担，职工住房福利与单位仍有着千丝万缕的联系。
“这种城镇住宅投资结构是发人深省的，它表明在我国城镇住房制度改革实施20余年的今天，住房供给的‘双轨制’依然存在。”中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜对记者说。
从事房地产业的中城房网轮值主席冯仑在谈到这一问题时提出了自己的看法。他认为，有关政策的制定比较含糊，一方面推行完善市场化社会化的住房供应体系，另一方面又对于以往体制内的供应方式有所保留。政策不明确，势必为变相的福利分房留下缺口。“拥有这种权力的部门，如果有钱，就可以跟政府的其他部门搞一些经济适用房，然后以便宜的价格去出售，建造的标准又很高，这还是在做福利分房的游戏。”
“中央国家机关公务员经济适用住房”缘由
同为经济适用房，差别如此悬殊，其实本非政策设计的初衷。
从表面上看，中央国家机关公务员经济适用住房和普通的经济适用房存在着不小的差别，但执行者更愿强调，其从住房建设投资到住房分配，都与原公有住房有着本质区别，住房分配方式和售房价格完全按照经济适用住房相关政策进行。
事实上，这些经济适用房的筹建有着一定的政策依据——最主要的是1998年国务院的23号文和1999年国务院办公厅及中央办公厅下发的厅字10号文。
23号文内容广泛，基本涵盖了有关房改的方方面面。这个篇幅甚长的文件在“采取扶持措施加快经济适用房建设”方面提到：“可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设”。一位曾经参与政策设计的有关人士透露，这其实是改革住房供应过渡期间的一种住房供应方式。
但是，在此后一年下发的厅字10号文中，23号文的寥寥数语获得了极大发挥，演变成占据重要地位的一项实施方针。该文在23号文颁布后一年多才正式推出，旨在在23号文的框架内，具体规定在京中央和国家机关住房制度改革实施细节。显然，这又是多个部门、多重利益反复权衡的结果。
对于住房供应方式的改革，文件既提出要停止对各部门机关住房建设拨款，逐步实行住房供应社会化，又强调“近期在京中央和国家机关职工经济适用住房供应多渠道并存”。相关内容有三条：一是在一定时期内，国管局、中直管理局可统一组织建设经济适用房，按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售；二是有建房土地和对拥有产权的危旧住宅小区进行改建的单位，在符合城市规划的前提下，经有关部门批准，近期可利用本单位现有土地自建住房，按不低于同等地段经济适用住房的价格向本单位职工出售。三是支持职工购买北京市向在京中央和国家机关职工提供的经济适用房。这就意味着作为在京中央和国家机关的职工，除了可以选择购买市场上的经济适用房外，购买单位集中自建的经济适用房仍然是主要的住房供应途径。
中央国家机关房改办副主任刘延方告诉《财经》，该局主要根据上述文件，自2000年起由下属的住宅中心统一操作，集中建设此类经济适用房。国务院各部委、人大、政协、两高(最高法院和最高检察院)系统之内则根据各个单位上报的需求统一分配指标，进行销售。
据了解，这类经济适用房的建设采取所谓“三自”原则，即“利用自有土地、自建、自用”，其他运作模式则基本参照普通经济适用房。每年发展和改革委员会(原国家计委)投资司根据各地上报情况下达全年度的经济适用房指导性计划，其中中央国家机关公务员经济适用住房计划就包含在北京市的经济适用房计划指标内。
记者了解到，定价时国管局有关部门会征求发改委价格司意见，同样参照普通经济适用房的办法在保本微利的前提下进行定价。
刘延方告诉《财经》，此类房屋出售采取预售方式，而承建单位的投资则为银行贷款，因此国管局自建的经济适用房项目并没有花费国家一分钱。以往北京市福利分房的成本价仅为每平方米一千四五百元，而此类中央国家机关公务员经济适用住房的定价每平米一般在4000元左右，两者存在根本区别。
不仅是房改的遗憾
国管局位于西安门大街22号，不远处便是紫禁城。大门并不起眼，进门有一块影壁，上书红底金色的五个大字——“为人民服务”。国管局住宅与房地产司就在这影壁后一栋新近翻建的六层办公楼之上。
中央国家机关公务员经济适用住房的有关政策便在这里被反复推敲。据了解，除了最高决策由国务院房改八人领导小组负责，具体政策则由中央国家机关住房委员会(下称“中央机关房改委”)参与决策。这个委员会由国管局副局长挂帅，委员则来自中纪委、全国人大、全国政协、中央国家机关工委、人事部、审计署、国土资源部、财政部、发改委、建设部等诸多部门。而与委员会关系密切的中央国家机关住房制度改革办公室(下称“中央机关房改办”)则更多地参与了具体细则的制定。
要参与“中央国家机关公务员经济适用住房”的“配售”，至少须满足两个条件，一要是国务院各部委和直属机构，二要具备正式干部身份。几位对此项目有所了解的人解释说，有很多1998年以后进入公务员队伍的人没有分到福利房，有些分到了房，但面积还没达标，而天通苑、回龙观等地的经济适用房又距离市区太远，严重影响上下班的效率，所以要专门为他们筹建一批经济适用房。
此外，有关人士分析说，公务员工资较低，对于购买住房缺乏一定的承受能力，这也是中央国家机关公务员经济适用住房计划出台的一个主要动因。
住房制度改革的应有之义就是将福利入工资，从而建立一个健康的房地产市场。停止福利分房以后，公务员的住房分配在理论上早已经纳入货币化轨道。但是，记者了解到，每年各机关单位的民主生活会上，反映最多的就是房子问题。停止福利分房后，机关中认为住房补贴太少的呼声此起彼伏。而作为为这些机关“管房子”的单位，国管局房地产司和中央房改办几乎每天都为此发愁。
按照北京的方案，公务员享受的住房补贴和实物分房时期大量黄金地段的房改房的价值仍相去甚远。“一个处级干部每个月工资最多1000多元，住房补贴每平方米1200多元，不管夫妻双方是否均能领到补贴，缺口部分均需通过公积金贷款解决。”中央国家机关房改办一位负责官员告诉记者。
让公务员拿着补贴去市场上买房的设想已经进入了一个颇为难堪的局面：虽然住房补贴存在，但上至发放补贴的单位，下至领取补贴的个人，对使用这笔资金却都不热忱。据了解，公务员的住房补贴资金来源于国家财政，这笔资金也就是把过去用于福利分房的资金化转为住房补贴，每年拨付金额约为30亿元人民币。从2000年住房补贴就开始对中直和国家机关发放，但补贴到了各部委的账户上就“沉淀”了——主要是因为“大家宁愿要房子，也不愿意领取这笔数额不多的补贴”。
据记者了解，有关部门正在策划对住房补贴政策进行调整，其内容包括增加政府机关公务员的住房补贴。公务员的住房补贴额此番很有可能根据普通商品住房的价格进行大幅上调。现在还无法预测未来新政策下的补贴上调幅度及其后果。人们只有期待，可能的新一轮调整能够与早已确定的住房制度改革大目标相一致，而“双轨制”的并轨之日——无论对利益者多么痛苦——早日到来。-
本刊记者张帆对此文亦有贡献
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