服务型政府建设
为何倍受各地关注？
国家行政学院教授张孝德博士：目前，行政管理体制改革不仅是整个经济体制改革进程遇到的迫在眉睫的改革，也是牵动全局的关键性改革。首先，行政管理体制改革是否到位，是否能够建立一个适应市场经济需要的现代政府，已成为关系到中国经济安全的重大问题；其次，这方面的改革滞后已成为中国经济进入新的循环和增长方式升级的瓶颈；第三，这方面的改革滞后已成为干部落水的一个制度原因，成为抑制干部队伍健康成长和执政为民的重大隐患和障碍。如何适应目前中国市场经济发展的需要，深化行政管理体制改革，建立满足市场经济发展需要的廉洁、高效的服务型政府，既是完善市场经济体系急需解决的问题，也是目前中国改革中遇到的一个重大现实问题。
最近两年，一些地市以行政审批制度改革为突破口，以建立行政服务中心为组织保证，对如何建立一个行为规范、公正透明、廉洁高效的政府进行了尝试性探索。目前中国行政管理体制改革之所以出现这种格局，并不是偶然现象。其根本原因，就在于处在市场经济改革最前沿的地市一级政府，最先也最直接感受到了市场经济发展的巨大压力，所以，他们也就最具有改革的紧迫感。尽管目前在地市一级政府出现的自发、自主的行政管理体制改革遇到缺乏自上而下配套改革的制约，但并不能因此而动摇我们对这种自发性改革意义的认识。因为这些富有成效的自发性改革，告诉我们新一轮中国行政管理体制的改革，正在呈现打破自上而下的改革路径，选择以地市一级政府为改革单元和起点的新特点。这种以自中而上为主导，以自上而下为配套的改革新路径是一个值得研究的新思路。
服务型政府建设
应当注意哪些问题？
中国社会科学院经济研究所研究员张曙光：如何建立一个有效率的政府？这是我们面临的一个重大的理论和实践问题。我认为，所谓有效率，就是政府能力与政府职能作用相适应。政府能力和政府职能作用是否相适应，要看政府的效能。所谓政府的效能，一不能用政府能力的大小和强弱来衡量，二不能用政治形态和经济发达程度区分。因为，发达国家的政府并不全是有效的政府，发展中国家的政府也不全是无效的政府。在我看来，政府的效能不仅表现在平时的办事效率上，更表现在危机时期的处理上。基于这样一些判断，我们说所谓有效率的政府实际上只是一个相对概念、动态概念。世界上没有绝对有效的政府，也没有永远有效的政府。
关于政府能力，有人把政府能力区分为财政吸取能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力概括起来，无非是政府采取和促进集体行动的能力。关于政府的职能和作用，按其实施方式可以分为强制性职能和服务性职能，而按其性质则可以分为基础性工作和一般性工作、积极作用和消极作用。所谓基础性工作包括建立法律基础、保持非扭曲的政策环境和宏观经济稳定，投资于基本的公共服务和基础设施，保护承受力差的弱势群体和生态环境。除此以外，就是一般性工作。由于基础性工作是政府职能作用中第一位的事情，只要做好了基础性工作，就为建立一个有效率的政府奠定了坚实的基础。对于一般性工作，政府应当采取灵活务实的态度和做法。如果基础性工作没有做好，而一般性工作又做了很多，甚至直接进入私人领域，代替私人决策和私人活动，这样的政府就很难成为一个有效率的政府。
国家行政学院教授张孝德博士：要使深化行政体制改革、建设服务型政府的实践真正能够沿着正确的方向得以深化，我以为，还需要重点把握这样一些基本的理论原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限的公共政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一种平等的契约关系中，履行政府的公共服务职能，这是建立服务型政府的关键所在；三是强化自下而上的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府必须的内在机制。总之，建设服务型政府，不仅仅是服务态度的改变和服务项目的增加，而是适应市场经济发展需求，以服务为目标导向的现代政府管理体制或新管理模式的探索，是在重新界定政府功能边界的前提下，按照有限权力的公共政府内在要求，在确立政府与市场、政府与社会新型关系基础上，导入激励、监督机制和全新的服务理念、服务行为、服务管理系统。
中国人民大学制度分析与公共政策中心主任毛寿龙教授：过去20年的变革，我把它概括为政府全方位的指导变革的进程。政府全方位指导的变革有这样几方面的特征：一是从过去什么事情都管的无限的政府，转向专心致力于解决和管理公共事务的有限的政府；二是从过去的人治的政府转向法治的政府；三是从过去强制管理型的政府转向公共服务型的政府。这样一些政府转变的趋势，概括起来就是以管为本走向以人为本。这个进程到目前为止还没有完成。深化行政管理体制改革，建设服务型政府，让政府行为真正从以管为本走向以人为本，最重要的就是要从过去单纯地强调尊重政府权力转向强调尊重人民群众的合法权益上来。因为，在当前深化行政管理体制改革，转变政府职能的过程中，如何处理好管理的强制性和服务的自愿性，对于许多政府行政执法部门来说，是一个非常大的难点。我们经常看到这样一些有关政府改革的报道，前面说到管理型政府转向服务型政府，后面又说问题管好、治好就是服务了，变成了强制性的服务。我认为，强制性服务绝对不是建设服务型政府所应追求的目标。这是因为，首先，强制的服务往往不给被服务对象退出的机会而容易导致冲突，有了冲突以后就谈不上服务；其次，强制的服务容易导致社会和下级执行部门的显性或隐性抵制以及缺乏监督机制，使服务得不到很好地执行；三是强制性服务提供者与消费者之间利益不对称；四是强制性的服务往往强调公共利益至上，不给少数人任何利益余地，甚至会出现借公共利益的名义去牺牲一部分人的利益；五是强制性服务往往缺乏对他人权利的尊重。基于上述分析，我认为，服务型政府的公共服务应当是以自愿为基础的，同时要尽可能地扩大社会认知共同体。即使是强制也要得到大家的认同。
服务型政府建设
应解决好哪些问题？
中国社会科学院经济研究所研究员张曙光：集中主要力量做好基础性工作，是提高政府效能的基本途径。首先，政府应当致力于促进社会建立完善的法律基础，营造良好的法治环境。改革以来，我们的法制建设有了很大的进步，但是，在很多方面我们的法治环境仍然还不够完善，特别是在法律救济方面。我们应当让所有人都能真正感受得到，在受侵害时法律总会出面援救和保护他们。这就要求我们在立法和执法方面突出以人为本的精神，充分尊重公民基本权利，真正体现法律的公平与公正。其次，政府要保持非扭曲的政策环境，致力于建立和维护正确的社会评价标准和有效的评价体系。随着改革的推进，目前在竞争性领域，价格信号已经能够完全反映市场供求的作用，成为调节和引导资源流向的有效杠杆。但现实中在经济社会协调发展方面，还存在很多不尽如人意的问题。比如，在就业领域，城乡劳动力市场分割的状况依然存在；在教育领域，广大农村的基础义务教育不足而大城市学历教育过滥；在医疗卫生领域也存在着许多显而易见的问题。现在，中央提出要坚持以人为本，全面、健康、协调发展的思想，意义重大。各级政府在深化改革过程中，应当好好思考这个问题。第三，社会和政府要保护承受力差的弱势群体，创造和谐的社会和人际关系。目前，农民是中国最重要的弱势群体，我们的政策应当多向农民倾斜。这也是政府一项重要的基础性工作。
国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣博士：政府改革的关键就是要通过“明租、征税、除费”，解决好政府的越位、错位和补位。“明租”就是国有资产特别是土地资产的有偿使用。“征税”是国民收入的强制性分配，是政府的权力。“除费”就是废除那些不合理的行政收费和变相摊派，减轻广大农民和市场主体的负担。政府提供公共产品和公共服务的资金来源要靠征税的方式来解决，绝对不能直接或间接地动用国家的土地租金收入，也不能运用各种收费手段，把原本属于商业行为的东西，变成政府的强制性权力。
一个时期以来，一些基层政府在招商引资过程中，滥批土地、滥占耕地，盲目兴建开发区，搞所谓“形象工程”。先姑且不论给国家造成多大的土地资源的浪费，单从法理上说，这样做也是严重侵害国家和全体人民合法利益的严重问题。因为，国有的土地资产既然属于国家和全体人民所有，一个地方政府就应当和普通老百姓一样，只对土地具有使用权而没有处置权。一些基层政府在搞城市基础设施时，大量采用以批租土地的方式，套取建设资金的办法，甚至美其名曰引进了市场机制。既然是市场能够解决的问题，地方政府部门还掺和什么呢？这就是越位行为。现行的土地批租办法有一个很大的问题，就是各地政府部门往往可以利用土地批租这个办法，变相地使自己获得建设资金，甚至是使不法之徒利用存在的漏洞，大搞土地的倒买倒卖，侵蚀我们的机构。还有一个问题也需要引起高度重视，就是行政收费问题。一些基层部门滥用政府权力巧立名目滥收费，从企业和群众手中搜敛钱财满足部门既得利益，这种行为不仅从理论上讲不通，而且从道理上也说不过去。因此，一个负责任的地方政府，在深化行政管理体制改革、建设服务型政府过程中，一定要脚踏实地从这样一些具体问题入手，千万不能搞花架子。如果各级政府部门都能明白这样一个道理：国家财产不等于政府财产，国家财产只能有偿使用，而政府财产的来源只能依靠税收，那么，我们在按照中央提出的把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来的要求，转变政府职能定位，就会变得十分明确了。
深化行政管理体制改革、转变政府职能，还有一个政府分级管理、分级定位的问题。中国版图这么大，不能不分级管理。中央政府搞了“十五”规划，以后还要搞“十一五”规划。可如果一个县、一个乡也要跟着搞，这就很荒唐了。因为，在市场经济体制下，只有中央政府行政区划和经济区划是合一的，其他各级政府都不可能完全重合起来，这是由市场配置资源的规律所决定的，不是以地方长官意志为转移的。如果基层政府硬要把自己管辖的行政区划当作一个完整独立的经济体，结果必然是造成人为的市场分割，这与我们完善社会主义市场经济体制是背道而驰的。所以，对于一个地方政府特别是基层政府来说，分级管理和分级定位就意味着你的行政管辖权和主要职责就是服务。而当前做好服务的重点就是完善社会保障、积极促进就业、解决好薄弱的基础教育等关系国计民生和社会协调发展的大问题。千万不要错把“发展是硬道理”片面理解为“GDP增长是硬道理”，干一些有增长没发展的蠢事。作者:资料来源:经济日报
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