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本报记者 冀文海
近年来，我国不少地方的大中城市、甚至小城镇纷纷掀起“扩张热”、“造城热”，加快了我国城市化的进度，促进了国民经济的发展，但同时也产生了一些新的问题，引起了社会广泛关注。就此话题，记者近日专访了中国城市科学研究会首席专家鲍世行先生。鲍世行先生早年毕业于清华大学建筑系，曾主持参与攀枝花、新唐山、阳朔等著名城市的规划设
计工作，现任中国城市科学研究会副秘书长、《城市发展研究》常务副总编辑等职。
城市发展的科学性：
上海浦东和深圳的成功实践
鲍世行说，城市规划是城市发展的一项重要的基础性工作，必须讲究科学性。因此，我国的每个大中城市都要求设立专门的城市规划部门和研究机构。建国以来，我国的城市规划工作者为我国城市发展出谋划策，有很多成功的实践经验。
他举了上海浦东和深圳的案例。上个世纪80年代以来，随着上海经济的快速发展，老城区浦西难以满足发展需要，于是规划部门提出了上海扩张的方案，先是跨过苏州河，接着跨过黄浦江，第三步是跨长江的远景规划。90年代以来，上海浦东开发进入高潮，带动了上海经济的快速增长，保持了在华东地区的领头羊地位。
深圳的选址非常成功，这里是一个经济落差很大的地方，人流、物流、信息流在这里有一个很好的落脚和交汇，可以成为通过香港与海外建立贸易通道的大码头。
另外，城市要遵守自己的发展规律，要充分考虑发展高潮和低潮时的不同需求。在发展高潮时不能盲目扩张，以避免在低潮来临时经济泡沫破裂引发经济和社会危机；而在发展低潮时要科学分析未来的发展前景，以科学规划来促进经济发展。
城市盲目扩张：
“经营城市”成了“经营土地”
鲍世行指出，从上个世纪90年代以来，我国开始出现了大规模的城市扩张，近年来，随着一些城市提出“经营城市”的口号，城市扩张出现了一些盲目性的问题。
一是竭泽而渔式经营城市。将有限的土地资源全部卖掉，结果出现了圈地运动；
二是脱离规划式经营城市。一切都由开发商说了算。经营城市背离科学规划，造成珍贵的历史、文化、景观资源大量流失；
三是被动滞后式。生地还没有变成熟地，就忙着出让、开发；
四是封闭捆绑式。主要表现为，一些单位为了搞项目，先向政府伸手要土地，然后再用土地的收益搞自己的项目。
在片面“经营城市”的指导思路下，为了完成指标，有的地方今天卖一块地，明天卖两块地，不管现实需求，也不顾城市规划，只听拍卖槌声频响；有的不在旧城改造、节地挖潜上下功夫，跑到城乡结合部征用农地，转手“卖”个好价钱了事；有的领导甚至不惜亲自出马求开发商来买地。在这种地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地的过分投机形成的合力作用下，不少城市出现了“天价地”，原来每亩四五万元的土地攀升到上百万元，扰乱了整个房地产市场。国土资源部统计，到2002年年底，全国累计收取土地出让金达到7300多亿元。
城市扩张的背后：
地方政府的逐利倾向
据了解，很多地方通行的做法是：通过修改城市规划，把大片土地集中到政府手里，然后改造基础设施，使得土地增值，再通过公开拍卖得到巨额土地收益。虽然政府不参与土地炒作，但作为惟一的土地供应者，新的土地招标制度无形中可能助长房地产开发商失去理性的炒作。受高额利润的诱惑，许多开发商根本不考虑成本，志在必得地要把某些土地抢到手。有报道称，某市一地段竟由此拍出了每亩1500万元的天价！房地产价格上去了，许多开发商、投机者从中获得暴利，但房地产的最终消费者——普通住户却买不起房子。
鲍世行分析，我国近年来兴起的城市盲目扩张现象的根源，最主要的原因是地方政府的经济利益。我国在1994年实施了分税制改革，改革的一个基本目标是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1993年时这个比重为22％，2002年上升为54．9％。但是，这次分税制改革提高了中央财政的收入，加强了宏观调控的能力，而同时地方政府的收入大幅减少，使地方政府千方百计地寻求一切可能的收入来源。在这种情况下，城市政府对城市经营表现出高度的热情是很自然的事情。根据有关专家的研究，2001年，各级政府从土地一级市场获得的土地收入为1318亿元，占政府财政预算外收入的38％。国土资源部统计，到2002年年底，全国累计收取土地出让金达到7300多亿元。
除了经济利益外，鲍世行还指出，城市扩张带来了财政收入的大幅提高和城市表面的繁荣，这是城市主要政府领导的政绩所在，往往成为城市官员升迁的主要依据。
另外，有的城市与开发商结合强制进行赢利性开发，开发商获取暴利的同时，有的官员也因此获得不少“好处”。
有学者指出，这种办法很容易使政府形成一种十分错误的逐利化倾向。很多城市把土地收益作为城市建设的主要乃至惟一来源，财政投资逐渐退出城建领域。这相当于政府从企业二次抽税，加大了企业经营成本和居民生存成本，削弱了投资环境的竞争力。如果与惟利是图的开发商结合在一起，容易引发拆迁纠纷，这种利用公权对个人资产和权利的剥夺，损害了法治原则和政府威信。同时，一些地方盲目扩大投资规模，耗巨资建成了一些中看不中用的政绩工程，浪费了大量资金。有的城市盲目加大土地供应，城市建设铺摊子，造成有的地盘“开而不发”，大片土地撂荒。这是一种“自杀”式的经营，将带来严重的后果。
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