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一般来说,地方政府融资的主要方法有:当地税收收入(在我国还包括其他税费收入)、投资基金以及发行地方债券。现在,我国大部分城市都存在着扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的矛盾。随着城市化的不断发展,市政建设所需要的资金越来越多,而地方政府用于市政建设的预算内财政资金仅仅靠财政拨款(包括国家预算内投资和地方财政拨款)以及城市建设维护税和城市公共事业附加两个专项资金,是远远不够的。
由于受预算法条文的约束,在我国,地方政府不能通过发行地方债券来融通资金,因此目前摆在地方政府面前的是一方面要扩大市政建设、提供足量的公共产品与另一方面资金严重不足之间的矛盾。如何化解这一矛盾,允许市政债权融资是一条途径,也是一个极为紧迫的课题。
1、发行市政公债是深化财政体制改革的重要一环
从理论上讲,公共产品可以分为全国性和地方性两类。全国性的公共产品是指在全国范围内具有非排他性的公共产品,是为全体国民消费的,如国防。全国性的公共产品必须由中央政府来提供。地方性的公共产品是指在某一区域范围内具有非排他性而对于其他区域范围的人来说具有排他性或技术上难以非排他的公共产品,如某个地方的公园一般只为当地的居民所消费,如果中央政府利用全国国民的税收为地方性的公共产品融资,就意味着全国居民为少部分人消费的产品买单,违背了谁受益,谁支付的原则。因此,地方性的公共产品应该由地方政府来提供。从可操作性讲,地方政府对于本地居民最需要什么样的公共产品的信息要比中央政府更为了解,因此,地方政府提供本地的公共产品来要比中央政府更得心应手,能够及时、有效、合理地提供。地方政府首先应该为公共产品筹措资金。
一般来说,地方政府融资的主要方法有:当地税收收入(在我国还包括其他税费收入)、投资基金以及发行地方债券。我国受预算法条文的约束,地方政府不能通过发行地方债来融通资金,因此目前摆在地方政府面前的是一方面要扩大市政建设、提供足量的公共产品与另一方面资金严重不足之间的矛盾。如果要解决这一矛盾,允许发行市政债权融资成为一个极为紧迫的问题。
从政府体制来讲,地方政府应该具备一定的法人资格,而不仅仅是中央政府的派出机构,这样能够调动地方积极性,充分尊重地方自决权利,减轻中央政府的决策压力。1994年分税制改革以来,我国已初步建立起中央和地方分享事权、财权、税收权的分级财政体制,赋予地方政府的举债权也是必要的。但由于各级政府之间事权划分不明,加上普遍的财力匮乏,地方政府难以提供必要的公共产品,形成地方政府财政职能的缺位。当地方政府在现行体制下难以通过税收权等权利来获得提供公共产品的资金时,就应当赋予他们必要的举债权,以完成它们的事权。因此,发行市政债券是进一步深化财政体制改革的重要一环。
2、地方政府普遍融资困难,急需新的融资渠道
从总体来看,我国城市基础设施建设投资偏低。基础设施的落后将成为经济发展的瓶颈。因此,加快城市化建设,提供以交通道路、城市能源、给排水系统为主的市政工程是保证经济高速增长的前提条件。而城市化的发展离不开资金支持,根据国家基本建设标准匡算,每个城市人口大约需要城市建设费用9万元,而如果每年城市化率提高1个百分点,则表明每年我国新增城市人口大约1400万,如此计算,则提高一个城市化率百分点,每年就需要新增投资12600亿元。这么大的资金需求需要有多种融资方式加以保证。
现在,在我国的大部分城市都存在着扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的突出矛盾。随着城市化的不断发展,市政建设所需要的资金越来越多,而地方政府用于市政建设的预算内财政资金仅仅靠财政拨款(包括国家预算内投资和地方财政拨款)以及城市建设维护税和城市公共事业附加两个专项资金,可说是捉襟见肘。比如上海市在1992年到1996年用于城市基础设施建设的投资累计达1143亿元,而政府每年用于承建的财政拨款仅30亿元,5年间资金缺口达千亿元；又如南京市,1995年到1999年城建投资累计达61.9亿元,而财政安排累计仅8亿,加上两个专项资金的22.1亿元,其资金缺口为32亿元。其他城市的情况大抵如此,越是大型的城市其资金不足的问题越严重。
但是城市在发展,市政建设一刻也不能停下,目前地方政府除了运用正常的税收收入和上级拨款资金外,解决资金不足的办法有如下几种:
第一、批地引资。当前在城市建设中一个典型的运作模式就是地方政府利用土地资源,通过无偿或者低廉的土地出让金,吸引土地开发商和建设商来进行各种旧城改造和城市基础设施建设,以此来解决开发中资金不足的问题。这些项目往往套入银行提供房屋信贷资金和按揭贷款,从而造成近几年信贷资金的急剧增加。这种批地融资方式目前已经产生了种种问题,如耕地面积急剧下降,城市房屋拆迁纠纷不断,土地价格上升过快,房地产开发及价格出现过热。地方政府的短视有可能将政府实现其职能的能力消耗殆尽。
第二、通过国有企业或国有控股上市公司的产权重组等获得部分资金。地方政府有一部分大型国有企业,在实施股份制改造的过程中也面临着资金匮乏的问题。随着股票市场十多年风雨的洗礼,股民已经成较为理性的投资者,对上市公司中普遍存在的圈钱现象有所警惕,股票市场融资功能已经大大下降了。股市的改革是要与其他经济体制特别是金融体制改革配套的,所以地方政府通过资本市场融资的渠道已不通畅。
第三、向商业银行贷款。地方政府另一个融资渠道是向商业银行贷款,但这一点恰恰是引起商业银行呆坏帐比例上升的重要原因。地方政府把商业银行包括四大国有银行、城市和农村信用社等金融机构当作自己的钱袋子,通过行政指令或其他担保方式向银行融资。而银行也乐于向政府放贷,因为政府信用有保障,不怕政府破产。这几年银行的贷款大部分是贷给政府的,对民营企业却存在惜贷心理。但是,政府的有些项目也不一定能够实现经济效益,特别是大型基础设施在投入前十几年是很少有回报的,造成资金的回收期很长。而国有企业由于其自身经济效益不高,通过政府担保而从商业银行的贷款往往形成了呆坏帐。随着四大国有商业银行逐步向商业银行运行机制转轨以及对呆坏账的清算,金融机构也开始注重向政府放贷的风险管理。政府对银行的资金运作已经不能再强加干预,因此向商业银行贷款这一条融资渠道也难以满足政府的资金需要了。
第四、引进外资。地方政府通过土地批租、税收优惠等方式吸引外资以解决城市基础设施建设的不足。这种方式使国家大量的税收流失,造成内资企业和外资企业的不同待遇以及当地政府对外资的依赖。而且,外资看上的都是回报率很高的优质工程,其他一些回报率低甚至没有经济效益的基础设施同样得不到资金支持。
第五、强制集资。一些地方政府靠对使用者强行征收过高的税费来对基础设施融资。以某市的四桥一路工程为例,政府向机动车拥有者强行征收四桥一路建设费,汽车每辆每年缴1200元,共缴三年；摩托车每辆每年缴200元,共缴三年。一些地方的高速公路以借款修路、收费还贷的名义收取过高、时期过久的过路费用。这种强行集资的方式往往是政府行政作为,没有经过当地人民代表大会和全体市民的投票表决,因此造成了社会舆论的不满,容易引起各种社会问题。
综合以上几点,我们可以看到,地方政府在融资手段和渠道上已经越来越无能为力,急需要一种新的、可操作的融资方式。
3、中央财政对地方基础设施建设的支持将逐步减少
在需求不振的情况下,积极财政政策可以扩大有效需求,促进经济增长。但是,这种相机决策的政策只能是阶段性的,如果长期都实行积极财政政策,对经济的刺激作用将越来越小,反而有导致经济过热、引起通货膨胀的危险。此外,连续实施积极财政政策会造成经济增长对中央政府的高度依赖,市场配置资源的作用将大大降低。在积极财政政策的背景下,每当税收增加一元,相应增加的社会成本就可能大于一元。而当财政花出一元钱时,由于政府效率和其他一些机制不够健全,其造成的损失就很可能要大于一元钱。
因此,国债的大规模发放将有所缓解,中央对地方上的基础设施建设的支持将逐步减少。那么地方建设将何以为继?已经无法再依靠中央财政输血来获得建设资金了,只有依靠地方城市自身造血才能够维持城市化的发展。造血的一个重要方式就是发行市政公债,依赖自身信用而不是中央政府的信用来从社会上筹集资金。
4、地方政府的隐形负债和或有负债需要显性化
增加地方政府财政实际状况的透明度,硬化地方政府的预算约束是财政改革的必然趋势。实际上,地方政府负债在客观上是存在的,主要有两种:中央国债的再转贷,以及地方政府为所属国企、国有控股上市公司或职能部门借款和发债提供的担保。前者是中央政府发行国债再转贷给地方,用于地方项目建设,其实质是中央代地方发行债券。下表是近几年中央国债再转贷的数额统计(见表1)。
这种方式存在着不合理的地方。中央国债吸收的是全国的资金,用全国的资金用于某个地方的项目建设实质上是全国人民支持某几个城市的建设,考虑到全国性的项目建设也同样紧缺资金,则可以说地方上的建设挤占了全国整体建设的资金,造成地区间的发展水平的差异。当然,这种再转贷也需要地方政府通过当地税收和项目收益来偿还的,但是有可能某些地方长期的享受到再转贷的好处,因此形成了手心手背之间的待遇差别。
第二种地方隐形负债的方式是地方政府担保国有企业贷款。如果国有企业不能偿还商业贷款,将由地方政府代为偿还,从而形成了地方政府的负债。
除了地方隐形负债之外,还存在着一些或有负债,即由于今天的行为将导致未来经济利益损失的各种潜在的义务。包括以政府名义筹集资金形成的亏空、地方金融机构不良资产及债务、公益性国企事业单位亏空、欠债、损失挂帐、政策性投资公司呆坏帐损失、下级政府的财政负债等等。
地方政府的各种隐形负债和或有负债不仅使得中央政府对下级政府的总债务无法掌握,就连地方政府本身也难以摸清自己的负债总规模。作为负债主体的企业只管借,不管还,责任不清,地方财政职能部门往往处于被动的局面。如果能够发行市政债券来融资,取消中央国债转贷,取消地方政府对国有企业的担保,使用债券融资来弥补各种亏空,就可以规范地将隐形负债显性化,掌握当地政府的负债规模,使用量化的指标(如总负债与财政收入的比率等)来监控地区经济的安全和绩效,杜绝地方政府在担保等行为掩盖下的各种寻租行为,增加财政透明度,便于人民监督。
发行市政债券实现社会效益最大化
1、应有选择性的挑选一些城市先进行试点
我国地方政府的各种风险指标一般都在安全线范围之内(安全线假定以国债风险指标为标准,见表2)。在允许城市发行市政公债的过程中,是全面撒网还是重点捕鱼?前者是指赋予所有的城市以举债权,后者指先允许部分城市发行市政公债。
从我国渐进式改革模式来看,有选择地挑选某些城市先进行试点,然后总结出经验教训再推广到全国,这样可以降低改革的成本,避免出现大的金融动荡。挑选的城市至少应该达到以下标准:(1)本地的国民经济发展比较稳定,GDP比较高,且人均国民收入水平达到一定标准,储蓄率足以支持市政公债的发行；(2)地方政府具有一定财政实力,偿还能力较高；(3)地方的项目收益率比较高；(4)当地政府官员廉洁奉公。
2、防止地方政府滥用举债权盲目扩大债务融资
地方政府有多发债、多支出的天然冲动。从政府的激励机制上说,政府有三种类型:追求社会效益最大化、追求预算规模最大化、追求政绩最大化。
对于追求社会效益最大化的政府,如果假定它能够合理计算社会效益的大小,那么它将提供均衡数量的公共产品,因为过多的公共产品会产生外部非经济(如导致挤出效应、居民税负增加等),地方政府会将发债规模控制在恰好提供均衡数量的公共产品的水平,这时不用担心地方政府会滥用举债权。
对于追求预算规模最大化的政府,在预算软约束的条件下,它将多举债、多支出,以求得政府预算规模的扩大。
对于追求政绩最大化的政府,会有两种情况,一种情况是当政绩体现在居民满意程度上时,它会考虑到公共产品的提供数量与居民税收负担的均衡,找到公共产品的边际收益与税负的边际成本相等点。此时,如果居民认识到现在的举债会以未来的税收来偿还,那么举债就显得毫无意义,居民的税负成本依然是政府举债的预算函数之一,即此时政府不会滥用举债权；如果居民不能认识到现在的举债实际上是以未来的税收偿还的,那么政府将利用居民的幻觉,扩大举债规模,兴建过多的基础设施来追求居民的满意程度。另一种情况是当政绩体现在上级对下级政府的考察上时(如果这种考察主要以城市建设程度为标志的话),那么下级政府就有了滥用举债权的动力。
从我国目前的实际情况来说,我国的地方政府大体类似于追求政绩最大化类型中的第二种情况,这就不可避免地会出现地方政府可能滥用举债权的问题。要解决这一问题,根本是要从转变政府激励机制入手,将其改造成追求社会效益最大化类型或者追求政绩最大化类型的第一种情况。
3、协调发行市政公债时的地区间资金流动
发达地区发行的市政公债可能吸引落后地区的资金向发达地区流动,使得落后地区更加缺乏资金,导致地区间发展水平的失衡。为了避免这一情况的出现,可以做出一系列法律和规定,比如商业银行只允许承销当地政府所发行的市政公债；发达地区所发行的市政公债利率不得过高,以降低对外地资金的吸引力；或者规定跨地区认购市政公债不能享受到利息免税的优惠；中央政府增加对落后地区的资金扶持,减轻市政公债对其的吸化作用。
4、协调国债和市政公债的关系
国债和市政公债是投资替代品,可能会出现抢市场、抢时间以及在利率上的恶性竞争等情况,因此,要协调好两者关系,做到国债优先原则,使地方性融资服从于全国性融资；给予市政公债一定的政策扶持,例如赋予各地对利率制定的一定权限等。[链接]什么是市政债券
市政债券是指地方政府或其授权代理机构提供政府信用从社会上吸收资金用于提供公共产品支出的长期债务融资。在债券体系中存在着三种类型的债券形式:国债、市政债券、企业债(这里我们把金融债归于企业债的一种,因为可以将金融机构看作是特殊的企业)。
市政债券与其他两种债券的区别在于,一是发债主体的特殊性,国债发债主体为中央政府,企业债的发债主体为自负盈亏的独立法人,而市政债券的发债主体为地方政府；二是发债的信用支持不同,国债以国家信用为担保,企业债以企业信用为担保,而市政债券以地方政府信用为担保；三是还债资金的来源不同,国债以中央税收为最终融资来源,企业债以企业未来现金流为还债来源,而市政债券以地方税收及其项目收益为还债来源；四是债券融资的目的不同,国债是为了提供全社会的公共产品(包括建设全社会的基础设施、保证全国经济安全和发展等),企业债是为了自身投资扩张的需要,而市政债券是为了提供本地区的公共产品。
从本质上讲,市政债券与企业债差别较大,与国债在形式上比较类似,因为市政债券可以看作是缩小了融资范围的地方性的公债,而国债是全国的公债,但两者还是有差异的:一、市政债券必须以地方政府信用为担保,但地方政府的信用最终是通过国家信用来保证的；二、在法律允许的条件下,市政债券的违约可能导致地方政府的破产,而国家是无法破产的；三、居民可以通过用脚投票的方式来拒绝信用不高的地方政府,而一般来说是无法选择国家的；四、地方政府天生具有无限扩大债券融资的冲动,因为它认为国家是不能忍受一个地方政府破产的,而国家发行债务需要考虑到国家经济承受力。
我国预算法第二十八条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债务。但是,从我国目前的宏观经济、地方财政,以及其他发达国家和发展中国家发行市政债券的经验来看,只要在构建了一个完善、合理的地方债体系和法律框架的前提下,我国市政债券的发行对国民经济的作用将是利大于弊。
表1 中央国债再转贷给地方的数额(单位：亿元)
年份 1998 1999 2000 2001 2002
数额 500 300 500 400 250
表2 地方政府的公债风险指标模拟(单位：亿元)
年份 地方政府 地方政府 中央国债 公债依存度 公债偿债率
财政收入 财政支出 再转贷
1998 4984.0 7672.6 500 6.5% 0.8%
1999 5594.9 9035.4 300 3.3% 0.4%
2000 6406.1 10436.6 500 4.7% 0.6%
2001 7803.3 13134.6 400 1.9% 0.2%
(上海证券报 中国社会科学院金融研究所 曹红辉 中国社会科学院研究生院 杨欣)
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