周小川：央行关注城市土地管理模式对经济影响

　　中新网12月10日电 中国人民银行机关报金融时报今日报道说，中国人民银行行长周小川日前出席“2003中国企业领袖年会”，并在会议开幕式上讲话提出，中央银行也要关注城市土地管理模式对宏观调控和融资结构的影响。

　　周小川在会上说，城市土地管理有两种不同的模式。一种是土地批租模式；另一种模式对土地的供应量和交易基本不设限，但使用的土地要定期进行评估，在评估价格的基础上 征收财产税。他说，两种模式的选择会对宏观政策产生重大影响。在土地批租模式下，不管是否进行拍卖，土地的供应量是有限的，对土地的初始价格有很大影响，如果供应量把握失当而把初始价格搞高了，可能直接就会引起资产泡沫。另一方面，土地批租制度会影响地方政府的行为方式。任何一个地方政府财政都争取自求平衡，地方政府是否有主力税种来获得收入是非常关键的问题。财产税能较好地与地方政府职能相匹配；如果没有财产税这个税种，地方政府就会过分注重其他税种，甚至产生行为偏差。在中国，地方政府会过分依赖于增值税的分享。那么，为了开辟税源，地方政府就会倾向于发展加工业，导致大家都抢着上汽车、上钢铁等项目，有可能造成扭曲。反之，如果财产税成为城市级政府的主力税种，就使政府注重基础设施、环境和投资条件，也有利于理顺中央和地方的事权关系，对宏观调控会有重要的影响。

　　周小川说，实行财产税制度对融资模式如市政债券也会有影响。发行市政债券是为了加强市政基础设施，但市政基础设施是公共产品，往往收费有困难。然而，由于市政基础设施建设提高了整个城市土地的价值，因此，就可以设计出用未来财产税增长带来的现金流为担保发行市政债券的资本市场融资模式，同时，又应引入评级公司进行债券评级，加大透明度和公众监督，这对城市发展是一种比较有效、规范的融资方式。

　　他说，多种分析表明，选择不同的模式对房地产价格有重大影响。批租制是初始一次性把地价全部打入，财产税则是低价购置，以后逐步征收，有一点像存量和流量的差异。由于城市是动态发展的，致使两种模式区别很大，对房地产的价格指数也就影响很大了。

　　周小川还对土地管理模式存在的问题可能引发的资产与信贷风险作了分析。他说，无论是城市设施还是房地产都有价格风险，中央的有关政策也强调要警惕“泡沫”，避免银行贷款推动“泡沫”并事后变为不良资产。一些人批评银行对房地产贷款增长过快，特别是开发商贷款，承担了过大的风险。但应看到，这些贷款大多都以土地作抵押品，银行对开发项目放贷的风险并不大，用银行的术语说是作好质押的。而背后隐藏的风险还是要归结为土地管理模式。如果土地批租价格存在“泡沫”，银行就会面临抵押品价值不足的风险。这方面，日本的教训是惨痛的，香港房地产价格剧烈回调也值得我们关注。(卓夫)

　　周小川在“2003中国企业领袖年会开幕式”上的讲话

　　作为中央银行，我们很重视经常与各类企业家保持接触。与企业家的对话非常重要，了解到企业家在想什么、干什么、有什么建议，对于宏观调控和金融改革有至关重要的作用。从税收改革出发，讨论城市土地管理模式及其对宏观调控、融资结构的影响，这是一部分企业家比较关注的问题。

　　十六届三中全会关于税收制度改革方面有一些新的提法。一是将来逐步推行增值税的转型，将“增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围”；二是个人所得税要向综合化发展，要“改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制”；三是在适当时机选择试点实行物业税，“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。物业税就是过去所说的财产税(propertytax)，也有称房地产税，这是个翻译上的选择问题。税制改革总的精神是“简税制、宽税基、低税率、严征管”。

　　一、关于财产税

　　城市土地管理有两种不同的模式。一种是土地批租模式。市政府当然希望土地能够卖出好价钱，这样也有条件改善公共服务和城市基础设施。另一种模式对土地的供应量和交易基本不设限，但使用的土地要定期进行评估，在评估价格的基础上征收财产税。在第二种模式下，土地的初始购置价格比较低，但以后每年都要缴纳一定的财产税。对市政府而言，就可以以这些财产税带来的现金流为担保发行市政债券，市政债券为城市基础设施建设提供一种有效的融资方式。此外，实行财产税，有利于土地资源配置的优化。如果城市对某些区域加大了投入，基础设施得到了加强，比如修了公路、地铁，远郊区成为卫星城等等，就提升了这些区域土地的评估价格，相应地会带来财产税提高，而财产税的提高会使租用者、所有者考虑是继续使用这块土地还是换个地方，因此，促进土地资源更好地配置。绝大多数成熟市场都已经采取这种财产税的做法；而亚洲个别地方，包括香港，不是这样。世界银行在这方面做了大量的研究，表明：大量发展中国家成功地采用了财产税的做法。因此，十六届三中全会关于物业税的表述意味着一个相当重大的体制探索。

　　二、对宏观调控的深远影响

　　两种城市土地管理模式的选择会对宏观政策产生重大影响。在土地批租模式下，不管是否进行拍卖，土地的供应量是有限的，对土地的初始价格有很大影响，如果供应量把握失当而把初始价格搞高了，可能直接就会引起资产泡沫。这是宏观经济政策非常担心的问题。另一方面，土地批租制度会影响地方政府的行为方式。任何一个地方政府财政都争取自求平衡，地方政府是否有主力税种来获得收入是非常关键的问题。财产税能较好地与地方政府职能相匹配；如果没有财产税这个税种，地方政府就会过分注重其它税种，甚至产生行为偏差。在中国，地方政府会过分依赖于增值税的分享。那么，为了开辟税源，地方政府就会倾向于发展加工业，导致大家都抢着上汽车、上钢铁等项目，有可能造成扭曲。反之，如果财产税成为城市级政府的主力税种，就使政府注重基础设施、环境和投资条件，也有利于理顺中央和地方的事权关系，对宏观调控会有重要的影响。

　　三、对融资模式的影响

　　实行财产税制度对融资模式也会有影响，比如刚才提到的市政债券。发行市政债券是为了加强市政基础设施，但市政基础设施是公共产品，往往收费有困难。然而，由于市政基础设施建设提高了整个城市土地的价值，因此，就可以设计出用未来财产税增长带来的现金流为担保发行市政债券的资本市场融资模式，同时，又应引入评级公司进行债券评级，加大透明度和公众监督，这对城市发展是一种比较有效、规范的融资方式。否则，城市基础设施建设要么靠批租土地收费，要么靠吸引私人投资(包括外资)和银行贷款，之后又要想办法收费，因为用的是借来的钱或投资者的钱，要偿还、要分红就得收费。比如道路，设卡收费既不便于市民，又增加了不必要的交通拥堵。最近，中国有不少城市都倾向于逐渐地取消市区道路收费关卡。

　　多种分析表明，选择不同的模式对房地产价格有重大影响。批租制是初始一次性把地价全部打入，财产税则是低价购置，以后逐步征收，有一点像存量和流量的差异。由于城市是动态发展的，致使两种模式区别很大，对房地产的价格指数也就影响很大了。

　　四、资产与信贷风险

　　无论是城市设施还是房地产都有价格风险，中央的有关政策也强调要警惕“泡沫”，避免银行贷款推动“泡沫”并事后变为不良资产。一些人批评银行对房地产贷款增长过快，特别是开发商贷款，承担了过大的风险。但应看到，这些贷款大多都以土地作抵押品，银行对开发项目放贷的风险并不大，用银行的术语说是作好质押的。而背后隐藏的风险还是要归结为土地管理模式。土地的价格往往是初始的批租价格，人们认为这个价格是合理的，但这是限制供应量下形成的价格，而不是真正的供求平衡价格，以这种定价方式，如果土地批租价格存在“泡沫”，银行就会面临抵押品价值不足的风险。这方面，日本的教训是惨痛的，香港房地产价格剧烈回调也值得我们关注。有人提议要商业银行严格审查土地和房地产项目的审批程序和各项文件以减少风险；也有人说，让商业银行去履行政策性的检查职能不一定合适，即便定了一个非常清晰的检查规程，商业银行似乎可以依规程大致去做，但也不容易做好。从商业银行的角度出发，它所面临的风险应主要从抵押品的价值和风险来判断，而不在于审查行政行为的程序。也可能程序是对的，但价格却是错的。

　　五、偶然的选择

　　上个世纪80年代中期，在经济体制改革的论证过程中，已经较为深入系统地设计了财产税制度，并且认为中国城市发展需要用这样一套土地管理模式及相应的税制。后来出现了些变化，上个世纪90年代土地批租模式顺势流行起来，又为此设计了土地增值税的税种，这个增值税不是VAT(ValueAddedTax)，它来源于台湾，英文是LandIncrementTax。香港的制度则是财政靠批租土地的收入，后来靠不住了。可能同是中国人，语言相通，台湾和香港经验传得快。当时，有些人想当然地认为，既然香港实行这种制度，英国肯定也实行这种制度，但出乎意料，英国完全不同，那里是比较完善的财产税模式。

　　中国实行的城市土地管理模式带来了圈地的积极性。当前，中央非常关心乱占地、乱圈开发区的问题。一些土地被征的农民得到的补偿偏低，变成没土地、没工作又没社会保障的群体。当然，也有相反的案例，如台北郊区的农民就变得非常富有，甚至政治上都有很大影响力，这是土地价格过高造成的。

　　总之，十六届三中全会提出的物业税有着重大而深远的影响。然而，制度转变并非易事。比如，土地已经批出，而且承诺用几十年且只收少量使用费，现在政策要变化，利益如何衔接、如何平衡是个难题。十六届三中全会已经为我们指明了方向，就要去研究，去探索。这个制度变革与在座许多企业家都有关系，也与我们的宏观调控有关系。

　　六、略谈个人所得税和增值税

　　个人所得税是很多企业非常关心的问题。我国现在的个人所得税不是综合的，而是一种按来源分类征收为主；不是按年收入计征的，而是按月计征的。在成熟市场的税收体制下，一些政策性意图可以通过个人所得税免除或抵扣政策来实现，比如鼓励养老金储蓄和保险是通过个人所得税优惠实现的，鼓励居民自住房抵押贷款也是通过利息的个人所得税抵扣实现的，此外，还有鼓励公益性捐赠也是这样。在个人所得税综合化程度不高的条件下就不易用上述办法实现这些政策意图，这些导向就可能要用信贷政策来体现，这会使信贷等业务在政策性金融和商业性金融之间产生模糊并带来操作上的困难。当然，作为过渡性措施也不是不可以用，但从长期来讲，个人所得税制度改革会创造更好的条件来体现政策意图。关于增值税转型，增值税转型直接关系到所有的企业的设备投资，它将有利于设备投资和提高企业创新及开发新产品的能力。(本文略有删节)