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在当今社会，城市在一个国家和地区的国民经济和社会发展中起着举足轻重的作用。目前，我国工业总产出的50％、国内生产总值的70％、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等教育和科研力量的90％以上都集中在城市。因此必须加强城市特别是区域性中心城市的发展。从世界城市发展的成功经验来看，政府在区域性中心城市的发展中起着主导性作用，故此中心城市政府职能的转变与优化，对中心城市的发展具有重要意义。
中心城市在区域经济社会
发展中的地位和作用
城市作为区域的中心，是一定地域内的政治经济文化等方面的聚集体。城市和区域相互依存，彼此推动。中心城市是相对于经济区和城镇体系而言的，对一般城市来说，是指在经济上有着重要地位、在政治和文化生活中起着关键作用的城市，它具有较强的吸引能力、辐射能力和综合服务能力；从区域的角度看，中心城市是经济区域中经济发达、功能完善、能够渗透和带动周边区域经济发展的行政、社会组织和经济组织的统一体。
一区域性中心城市的特点
我国历史悠久，幅员辽阔，城市与城市之间千差万别，但总体上进行类别分析，目前我国区域性中心城市可分为三类：一是具有国际影响力的全国性中心城市，它们是市区人口在500万以上的超级城市，在国家的经济活动中发挥着重大枢纽作用，如北京、上海、广州、天津；二是具有跨省影响力的地区性中心城市，它们是市区人口在300万以上的特大城市，在地区性经济活动如省际经济区中起着重要的骨干作用，能带动周围数省区的发展，如重庆、沈阳、武汉、南京、大连、深圳、杭州、哈尔滨、成都、西安；三是省级中心城市，它们在省域范围内承担经济中心功能，一般市区人口在100万以上，这类城市有38个，都是各省的省会和大型工矿城市、港口城市、经济较发达的城市。这些区域性中心城市具有共同的特点，归纳起来有以下几点：
1．经济集中程度高，规模大，实力强
中心城市是区域经济活动的聚集点和经济交流的枢纽，或称集散地，它的经济规模比较可观，整体实力比较雄厚，经济势能高于一般城市，其国内生产总值在所属区域中占有相当的比重，人均ＧＤＰ高于区域平均水平。
2．社会分工发达，产业结构优化
中心城市借助区位优势，人文传统或自然资源等某些优势不但形成了相当可观的经济规模和实力，而且必然形成分工细致、协作紧密的社会化大生产和布局合理的产业结构。专业化分工协作强是中心城市突出的特点。专业化分工协作不仅发生在城市内部，而且蔓延到周围地区甚至更远的经济触角能够延伸到的地方去，包括城市间、地区间、国家间的分工，形成一个集中的分工协作体系。
3．科技力量雄厚，人口素质高
中心城市是先进生产力的聚集地，是区域人才、技术、科研、设备以及科研交流集约化程度最高的城市，具有很强的创新和吸纳创新的能力。中心城市拥有水平较高的高等院校、科研院所，有相当数量的科学工作者和专业技术人员，是新技术、新工艺、新设备、新产品的研制中心，也是新管理、新工艺、新制度的发源地。
4．具有较强的综合服务能力和较完备的基础设施
中心城市具有便捷的交通运输网络、快速的通讯方式，良好的人居环境和完善的综合服务体系，这不仅优化了城市经济内部的运行条件，而且提供了与周边联系的高效率的通畅渠道，使中心城市的生产能力、科技进步能力及组织区域经济的能力，在其辐射的范围内独领风骚。
5．经济管理和政治、社会、文化的中心
中心城市是生产、传播、应用、储存各种社会文化产品的重要基地，聚集了众多优良的社会文化设施，为交流与传播文化提供了最佳场所，成为区域文明和进步的旗帜。
6．区域经济网络的核心
中心城市由于生产专业化程度高，商品性强，是区域经济交流的枢纽点，对外的能量、物质和信息交换量大，因此具有强烈的开放性，与周边地区构成了开放型的经济循环系统，不断地进行着各方面的“对流”活动。每种“对流”联系各自结成一个网络，如交通运输网络、产业合作网络、城镇体系网络等，各种经济联系纵横交错，彼此渗透，形成多层次的经济网络体系。它不受行政区划的限制，没有明确的边界，完全按自身的能量来覆盖可能的范围，使联系相对稳定相对紧密的区域成为经济共荣圈。
（二）区域性中心城市的功能
中心城市具有整体性、系统性功能。在相对完整的功能体系中，各种功能作为整体的一部分，按整体功能和功能分工的要求，发挥着各自的作用。
1．集散功能
区域性中心城市作为区域最大最集中的经济活动和商贸流通场所，无疑左右着区域的物资流、资金流、信息流等等的流向，从而影响着区域经济社会的发展，集散功能成为区域性中心城市的首要功能。
2．融合功能
城市的融合功能体现在两个方面，一是城乡的融合。城市产生之初，城市根据社会分工的需要，承担了商贸交易的职能，也相应地造成城乡的分离。随着社会的发展，城市功能的增强，城市又不断地吸纳乡村资源，发挥城市的辐射作用，使乡村城市化，使社会发展现代化。二是城市资源的融合。城市是人们生产、生活、消费最集中的地方，也是社会资源最集中的地方，这些资源相互依存、相互支撑，相互作用，彼此发挥着最好的效能。
3．生产中心功能
城市主要经济功能是以主导产业作为其产业基础的，随着主导产业规模的扩大，产业层次的升级，主要经济功能将沿产业链延伸，并产生对相关产业的强大功能需求，刺激相关功能的发展。
4．服务功能
中心城市的交通运输服务、信息服务、中介咨询服务以及娱乐休闲服务等，是中心城市功能的重要内容。
5．创新功能
中心城市富集的文明成果不但经常孕育着创新的冲动，而且提供了创新的物质基础，这使得城市在区域中总是处于“领导潮流”的地位。创新是城市突出的功能。创新功能主导城市经济功能的走向，并促进其升级换代，是催生城市经济功能转换的孵化器。在创新功能的作用下，城市经济分工的专业化程度会越来越高。这不仅会促进城市生产力的发展，并且会使一个城市取得其他城市所不具有的优势，并发挥更独特的作用。
6．公共管理功能
由于中心城市是区域的枢纽和内核，它的公共管理不但对自身的有效运行有重要意义，而且对区域的有效运行产生巨大的影响。建立依法、高效、正常运转的城市管理体系是完善城市功能的重要保障。城市综合管理水平直接关系到城市发展和城市功能的质量，关系到城市竞争力的提高，从而关系到区域的发展走向和进程。
7．信息中心的功能
中心城市的信息中心功能日渐突出，原来占主导地位的工业生产中心降到了次要位置。具体表现为信息的开发、搜集、处理、存储、传输手段日益现代化，城市一切活动对各类信息的要求和依赖性日益增多，信息产业化的进程不断加快，并成为主导产业之一。
（三）区域性中心城市在经济、社会发展中的地位和作用
在社会主义市场经济条件下，相对一般城市而言，中心城市具有更为重要的作用。从整体考察，中心城市在区域发展中具有支撑作用、示范作用、带动作用和传承作用等。这些作用相互促进，共同发挥着中心城市在区域经济社会发展中的核心作用。
1．支撑作用
区域经济的发展是以城市为中心实施的，中心城市在区域发展中具有支撑作用。首先，区域经济发展必须具有各种生产和经济要素的供给基地，所需要的一系列生产条件、技术条件、人才条件等等，要由供给基地源源不断地提供，才能保证经济发展的需要。这个供给基地只能是中心城市。其次，经济发展必须有区域性经济活动运转的轴心。经济决策的实施、经济活动的组织联系、经济工作的领导指挥都要有所依托，没有依托，没有轴心的区域经济活动无法运转，这个轴心只能是中心城市。第三，经济发展中必须建立各种联系，要形成很多经济网络，如交通运输网络、邮电信息网络、科技教育网络、财金服务网络、市场贸易网络、城乡联系网络等。这么多网络要协调运转离不开枢纽，这个枢纽也只能是中心城市。第四，经济发展必须尊重客观规律，扬长避短，形成区域优势和特色。优势和特色往往以知名品牌、知名企业为自己的亮点，形成和彰扬这个亮点，还只能是中心城市。
2．示范作用
中心城市全方位、多层次影响周围地区的经济活动及其发展，具有巨大的示范作用。中心城市的示范效应表现在政治、经济、科技、文化等各方面。中心城市还是科教中心，是科学技术进步的策源地和区域创新基地，其科技创新的示范作用更为明显。代表产业发展方向的新兴产业和高新技术产业往往产生于中心城市，新兴产业对周边的影响比物流的传递更具渗透性。科教与技术创新优势是其经济发达的根源所在，也是实现现代化和外向化的生长极核，已成为产业结构升级和经济增长最活跃、最重要的因素。
3． 带动作用
中心城市是地区经济技术合作和交流的中心，在区域经济社会发展中发挥着龙头带动作用。中心城市是工业和各类服务业的聚集地，具有综合经济功能，产业结构层次和外向度较高，开展对外经济技术合作的条件相对较好，中心城市的主导产业基本是以输出为主，其产品主要向外销售。在产业结构调整和发展新兴产业的过程中，初级产业向外转移与扩散可以为周边地区发展提供良好的机遇，形成生产专业化协作网络和沟通产销的流通网络。中心城市拥有大量资本，并可以从其他地区吸引更多的资本，同时，中心城市可以向周边地区输出大量资本，周边地区也可到中心城市的资本市场上筹集资金，以满足经济发展的需要。
4．传承作用
中心城市在经济社会发展中具有承东启西，接南转北的传承作用。中心城市通过辐射力向外渗透、扩张，通过极核力向内吸收、引进，共同形成城市的“效应场”，从而使城市成为区域经济社会网络系统的集结点和中间枢纽。中心城市一方面把其商品、技术、信息、人才和完善的政策法规与先进的管理经验传送到其周围的区域，提高这些地区的经济、科技、文化和管理水平，促进和影响地区城乡经济与社会的发展；另一方面又通过自身生产与生活需求的扩大与增加，有效吸引周边地区的各种商品、物资和资源包括人力资源。
影响中心城市功能发挥的
行政性制约因素
区域性中心城市的功能及其对社会经济发展的作用是巨大的，是一般城市不可比拟的，但是区域性中心城市的功能和作用的发挥，受到诸多因素的制约和影响。下面就政府管理的行政性瓶颈制约因素进行具体分析。
一行政区划的制约
行政区划的划分依据主要是历史沿革、文化传统和行政管理的便利，而经济区划则主要考虑的是经济特征的区内相似性和区外差异性，二者之间很难保持一致。由于长期形成的二元经济结构，在制度安排上我国曾采取了严格控制大城市的方针，使得在行政区划中大城市的发展空间过小，人口密集度过高，制约和影响了中心城市集聚和辐射功能的发挥。在全国和区域城镇体系中，中心城市的发展起着枢纽的作用，影响和支配着整个城镇体系的发展。当前，以少数区域性中心城市为主导的大都市圈在沿海和内地迅速崛起，成为我国区域经济中最引人注目的亮点，但与区域经济的内在联系相脱节的行政区划却成了制约这些城市圈进一步发展的障碍。因此，以中心城市的吸引辐射功能和区域经济的内在联系为依据，对现行行政区划进行适当调整，已成为我国充分发挥中心城市功能的当务之急。
二行政理念的制约
行政理念作为一种内在的因素，影响以至决定着行政职能的定位及其运行方式。改革多年来，随着经济的迅猛发展和社会的不断进步，中心城市政府的行政理念也发生了显著变化，新思想、新观点、新方法不断涌现，但是，深入观察和分析，一些制约职能转变的理念仍然或多或少地存在。一是行政唯上理念，由于受传统管理体制的影响，有的中心城市政府在实际履行管理职能的过程中，过于强调和依赖行政手段的现象依然存在，对经济、法律手段的运用较为有限。二是计划经济理念，面对联系日益密切的区域经济活动，一些政府工作人员仍习惯于用计划经济的思维方式来进行区域经济的规划，凭自己的意志和愿望对城市圈的发展做出这样或那样的设计和安排。三是地方利益理念，当前在中心城市政府一些工作人员的头脑中，地方利益仍是决定如何推进区域管理工作的主要指针。在组织开展以大城市为主导的区域经济合作时，往往以中心城市的自身和眼前利益为出发点，在相关资源短缺的情况下，不能全面考虑中心城市的合理定位及与周边城市的合理分工。
三体制与法律的制约
一是经济体制方面的制约。中心城市普遍存在的布局过于宽泛的国有经济及其特殊的产权结构，使国有经济战略调整和国企改革等深层次问题面临诸多困难，以中心城市为龙头、产业结构合理、富有生机与活力的区域经济体系难以建立。市场中介组织不仅不发育、不完善、覆盖面不广，管理体制、组织方式、运行机制都带有浓厚的行政色彩，这些问题的存在给政府职能转变造成了障碍，使政府的一些职能改革难以落实到位。二是法律规章方面的制约。在市场经济条件下，规范政府的行为在很大程度上依赖于两个约束，即制度约束和法律约束。目前，我国规范政府行为的法律体系尚不健全，虽然经常讲依法行政，但由于缺乏有效的监督和权力制衡，依法行政实质上很难完全落到实处。
四行为模式的制约
一是许多职能权限的界定和授予缺乏规范。我国目前对地方政府包括中心城市政府缺乏具体的政府组织法。如市政府、县政府的各自职权是什么，中心城市如省会城市与中小城市的职能有何不同，等等，法律上界定不够明确具体。再如，机构改革后政府许多内设部门和直属部门具有大量的社会管理职能与权限，但却缺乏权力部门的授权与规范，甚至政府可以自主增设具有社会管理职能与权限的内设部门机构，从而为今后可能出现的职能重叠、权责交叉埋下“伏笔”。二是职能与权限行使方式与手段有待完善。在管理方式上，市民听证会、公示制度、专家咨询制度等制度方式需要落实完善，尤其是行为不够规范、缺乏责任检查等现象还较为普遍，依法行政和规范行政行为任重道远。在管理手段上，除仍主要依靠行政手段而轻视经济、法律手段外，政府上网、电子政务等现代化手段也多停留在形式上，给现代技术条件下中心城市功能的发挥形成制约。
区域性中心城市政府职能
优化的主要举措
一加强和发挥中心城市主导区域的优势，提升城市政府的调控职能
中心城市，是它所在的区域的经济高地，它通过集聚和扩散效应，带动区域经济圈的整体发展，具有主导区域的作用。中心城市政府的调控职能是通过舞好中心城市这个龙头来实现的。
第一，中心城市政府要在体制上消除行政分割和地方保护主义，扩大城市空间布局，推进中心城市圈的建设。根据发达国家的经验，中心城市经济发展圈的直径距离为200—300公里交通和信息网络发达，范围有可能扩大，人口在3000万人以上，在这个经济发展圈中，由几个人口在200万以上的城镇构成区域骨架，其国内生产总值一般占到城市圈内总量的三分之一甚至二分之一以上。为此中心城市政府必须推开行政区划的大门，借助我国加入ＷＴＯ后，贸易自由化和经济市场化的强大冲击力，突破传统的地区间贸易壁垒和地方保护主义，按照市场规律，发展而不是切断区域内和区域间的经济联系，使中心城市的经济号召力和影响力扩展到可能大的范围，上升到可能高的能量等级。
第二，中心城市政府要凭借城市自身的经济实力和政府自身的调控能力，为中心城市圈提供优质的基础设施。要完善中心城市圈内公路、铁路、机场、港口、供水、电信信息网络、人居环境、基础教育等基础设施的建设。这是中心城市优于其他城市特别是农村的有利优势，是中心城市聚集资源、扩散影响力的前提基础，也是中心城市建设和发展的必要条件。
第三，中心城市政府要运用市场手段，密切与周边城镇的各方面的联系，促进多边的互惠互利。从一个中心城市的建设与发展角度来看，城市圈的建设宜采取“以点带面式”，通过中心城市的凝聚力和辐射力，形成区域性中心城市经济圈。
（二）加强和发挥中心城市发展领先的优势，提升城市政府的引导职能
中心城市在区域中处于发展领先的地位，不但经济实力相对强大，而且社会事业相对繁荣，对区域经济社会发展有示范意义。中心城市政府的引导职能体现于中心城市的示范效果，所以中心城市政府要优化自己的引导职能。
第一，依托中心城市的示范功能，引导中心城市圈的市场经济体系的建设。一方面，中心城市的经济体制、运行制度、竞争机制、生产消费体制等比较成熟，在机制、方式、政策措施等方面，能够为城市周边地区提供经济体制的示范和指导、引导作用。另一方面，中心城市是所在城市圈的经济支撑，在经济结构上，城市圈的周边地区不能与中心城市形成趋同甚至相互排斥，而相反，中心城市政府应该利用政府的引导作用，促使城市圈内经济结构的互补互助。这种互补互助要以中心城市的经济特点、优势、长处为基础，更进一步地突出中心城市的经济地位，这既是中心城市自身发展的需要，也是中心城市圈发展的需要。
第二，依托中心城市的示范功能，引导中心城市圈的社会主义政治文明建设。中心城市具备良好的经济基础、人才优势等，因此政治文明建设基础比较好、条件比较成熟，这些对城市周边地区的政治文明建设具有很强的示范、指导、引导作用。
第三，依托中心城市的示范功能，引导中心城市圈的科技文化教育发展。中心城市的科技文化教育优势是明显的，在市场机制的作用下，一方面科技教育文化资源会向中心城市集中，另一方面它们也会对周边地区的科技文化教育产生支持帮助作用。随着中心城市圈的交通、信息、周边城镇化等的发展，科技文化教育等行业本身特别需要清静的环境，不宜在城市的闹市区中心，因此中心城市周边城镇的科技文化教育与中心城市的科技文化教育，在市场机制的自然配置下，在城市政府的引导下，形成“众星捧月”的格局。
三加强和发挥中心城市信息中心的优势，提升城市政府的协调职能
当今世界，经济全球化和信息化已成为人类社会发展的大趋势。信息化、网络化迅速进入经济、社会生活的各个领域，对人们的思维方式、行为方式产生深刻的影响。在公共管理领域，信息化、网络化正在成为政府实施协调的重要方式和手段。
第一，根据信息化和网络化建设的特殊性，把握好技术标准统一性与超前性。信息化和网络化建设不同于其他，不适宜各自为政地进行试点探索，因为信息化和网络化的前期投入是巨大的，技术操作使用有先入为主等特点，因此一旦进行了建设与运用后再进行修改调整，将会导致巨大的浪费和损失。中心城市政府应加强技术标准的制定，使城市信息化网络化建设的技术标准具有一致性、统一性和超前性，避免“信息孤岛”的产生。
第二，在信息化、网络化建设进程中，中心城市政府要促进城市信息化网络化各主体相互合作，实现信息资源共享。在技术标准统一的前提下，实现信息化主体各网站的互联互接，可以从一个网站了解到信息化主体各自在自己网站上发布的市场需求、物流配送、投资招商、产业政策、对外贸易等各方面的信息，为加强沟通与合作提供信息咨询服务。
第三，鼓励开展信息化网络化技术、设备、人才等方面的援助与合作。城市信息化网络化发展不可以平衡，特别是中心城市与周边城镇、农村之间，不同行业之间，会存在信息化网络化技术水平、人才素质、设备条件等方面的差异，为此中心城市政府要实行优惠政策，促进他们之间的相互支持、帮助与合作，包括在发展电子信息技术、网络设备、防病毒软件等方面提供技术支持和网络集成服务等等。
第四，广泛开展信息化网络化人才的培养、培训与交流。信息化网络化人才的培养、培训，基础方面应该以政府投入为主，主要是从中小学开始进行启蒙培养、对城市职工进行普及性的培训，使其能够掌握基本的信息化知识和技能。
四加强和发挥中心城市的基础设施优势，提升城市政府的服务职能
现代城市特别是中心城市，既是现代商贸中心，更是现代物流枢纽。这个特点决定了它要将原材料、产成品从起点至终点诸如运输、仓储、装卸、加工、整理、配送、信息、资金、能源等等方面的有效流动全过程有机的结合起来，形成完整的供应链，为用户提供多功能、一体化的综合性服务。
第一，以中心城市优质的基础设施和全面通畅的信息服务为基础，建立中心城市铁公港航各路商贸物流互联互通的综合立体港。这个服务港可以建成虚拟性的立体信息服务港，通过网络、通讯、广播电视、报刊杂志等为载体提供信息服务。中心城市政府可以促进各类别各行业的信息畅通，推进各商贸物流主体之间相互合作，加速综合商贸物流港的运行与发展。
第二，制定优惠政策，通过市场手段建立中心城市物流园区。物流园区应以区域物流为重点、以城市配送物流为基础，形成多式联运、商贸中转、批发配送、信息服务等为主体的物流基地。在物流园区内可以建立综合性物流企业，专业性的批发市场，大型配送中心和采购中心等。物流园区要与运输、仓储、配送等相关领域实现电子数据交换和物流信息共享，政府实行高效服务，全面实现报检、报关、报税电子化。
第三，加快中心城市服务业的发展，为城市物流提供全方位的服务。中心城市政府要突出发展第三产业，要优先发展包括信息技术、金融服务、法律、会计、公证、咨询、评估等中介服务、商贸服务、人居服务、旅游服务等产业，要加大政策引导和投资力度，加强法律设计，由小做大。为此在产业结构的调整中，积极接受国际国内的产业分工，结合本中心城市的原工业基础情况如石油化工、纺织、服装等，尽可能地将一些传统的生产性产业转移到周边城镇，或进行技术改造和提升，使中心城市的服务特点更加突出。
五加强和发挥中心城市人才荟萃的优势，提升城市政府的创新职能
城市是人才聚集的中心，是科技创新中心，也就是创造力的中心。目前我国高等教育和科研力量的90％以上集中在城市。因此中心城市政府要发挥中心城市人才荟萃的优势，树立开放理念、创新理念，建立创新体系，激励、推动城市的创新。
第一，中心城市政府要有超区域性的人才资源开发战略思想。尽管人才都集中在城市，但由于市场竞争的作用，人才作为一种特殊的要素，他具有特殊的开发方式，其所有权与使用权可以分离，居住地与工作地也可以分开，因此中心城市政府要有“不为我所有，但为我所用”的人才开发战略思想。
第二，中心城市政府要有创新意识和创新能力。人才不仅本身是十分活跃的因素，而且会促使科技的进步，推进企业的竞争，促进城市的发展。为此政府要用创新的意识和创新的政策，凭借人才的力量，培养整个城市的竞争力。为此要创造条件建立区域性人才教育培养中心、区域性的科技研发中心、区域性的文化交流中心、区域性的信息中心等，通过这些中心建设与发展，使中心城市具有强大的创新能力，并具有巨大的创新活力。
第三，中心城市政府要制定和实施鼓励创新政策。城市的创新能力和活力需要政府的创新政策予以支持和保障。中心城市政府要大胆的实行“凡未禁止的，都是允许的”政策，鼓励人才和市场各主体大胆的探索创新，使人才的创新活动有无限的空间。
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