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刘以宾
据报道：去年初，甘肃会宁县政府给老君坡乡下达2500亩退耕还林任务。乡政府擅自包租3台推土机在柳岔村平田整地，同时组织外村农民替该村农民挖树坑。此做法被制止前，已平整土地100多亩，需向机主支付约35000元。钱从哪儿出呢？乡政府显然并未打算、也没能力自己“出血”，而是把眼光盯在了国家补给农民的每亩100公斤粮食和20元现金上。眼
看年终将至，该乡柳岔村和谢岔村271户农民仍没领到去年的补助款和粮食，农民对此十分不满。为此，县政府提出两条处理意见：其一，推土机整地费砍掉一半；其二，把向农民发放的现金改为发放粮食。今年10月，当乡政府按县里指示下发部分退耕还林补助时，农民拒绝领取。
国家下拨的退耕还林补助款和粮食究竟算什么呢？实际上应是农民退出耕种的一种“交换”，其财产所有权当然属有关农民。也就是说，它就象农民的房屋、耕牛一样，财产归属应十分清晰。况且对于经济落后的当地农民而言，它简直就是救命粮、救命钱。基层政府的责任，仅仅是在落实这项政策时代理中央政府把它如数分发到农民手中，而根本无权随意变更用途甚至侵占农民的财产所有权。诚然，不排除有的农民对国家政策不理解、不配合，这恰恰是基层政府工作的责任与价值所在。即使极个别农民成为所谓的“钉子户”，基层政府不得不以少发甚至不发为制约，也必须有可遵循的规则。而这种规则，只能是中央政府在确定退耕还林政策时制定的辅助政策。假如并无政策依据，即使个别农民拒不执行，基层政府也不能说扣发就扣发。至于推土机机主应得的报酬，既然乡政府已与之形成合同关系，就必须履行合同责任，怎么能说砍一半就砍掉一半？
什么算依法行政？什么算违法行政？真正甄别起来其边界也许并不那么清晰，而上述事件，大概算得上一个绝好的实例“教材”。尽管在此事件中乡政府与农民构成的是管理与被管理的关系，但在财产权问题上，二者却具有同等的法律地位。《民法》司法的一个基本原则，是侵害、剥夺财产的一方必须无条件返还给受害者，同时还需赔偿其连带损失。而县政府“把向农民发放的现金改为发放粮食”以及向推土机机主支付一半费用（当然是从农民补助金中支付）的“善后”做法，不仅不合适，而且是明显违法的。
基层政府出现违法行政，当然只能依照法律精神进行纠正和善后：如数返还农民的退耕还林补助钱、粮，并适当给予利息补偿和其他相关损失补偿。至于因付推土机和代挖树坑费用造成的亏空，要么由有关责任人自己出钱补充，要么由乡政府或上级政府采取其它方式筹集，而不应在退耕还林农民身上打主意。
甘肃会宁县侵占农民退耕还林钱、粮事件虽是个例，但却折射出如今一些地方政府较普遍的执政思维方式、低下的法治观念水平以及以违法而处理违法行政的错误思路。陕西安康市旬阳县桐木乡涌泉村曾在五天之内连续发生三起农民自杀事件，其背景也是乡政府在执行退耕还林政策时违法行政。而从后来不了了之的、暧昧的处理结果看，上级政府在处理这起违法行政事件时，采取的又是怎样的思路和原则呢？正是由于某些基层政府人员依法行政的意识极其淡漠，才导致了大量的以政代法并严重损害群众合法权益事件；正是由于某些政府官员违法行政的成本过低（例如不需个人承担违法行政的经济责任、仅仅以“内部”处理了结此事等等），才导致了违法行政的屡禁不止，甚至导致了连什么是依法行政、什么是违法行政都说不清的可怕现状。
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