photocome第三次“圈地运动”背后的农民失地调查 本报记者 王凤君 何忠平
北京、昆明报道
第三次圈地运动展现的制度缺陷对土地被侵吞、农民补偿被转移的现象似乎无能为力。近日闭幕的中央经济工作会议要求：“始终重视严格保护耕地和保护、提高粮食综合生产能力，要坚决遏制乱占耕地现象。”
征地冲突
失去了土地，农民将会怎样？这个简单的问题，在第三次圈地浪潮中变幻得异常复杂了。
昆明市白德邑村的村民就陷入了这样的迷宫：土地将被拿走，补偿不足以安度余生，却不知道如何去拿回属于自己的一切。
8月初的一天，白德邑村的村民们大清早就收到了一个“大红包”：人手一个由中国农业银行昆明市官渡区支行发放的2万元存折，家有几口人，就有几个存折。那天，31岁的高洪刚共拿到了8万元，他父母加上他爱人，共计4人的存折。
在白德邑村，像高洪刚一样的村民有480个。除此之外，附近其他6个村的很多村民也都拿到了2万元的“红包”。
这是村民们得到的征地补偿费。
上述7个村都隶属于昆明市官渡区的小板桥镇。在每人一张2万元存折的背后，是一个位于小板桥镇一期征地面积达1865亩的“官渡园”。
官渡园全称“昆明市经济技术开发区官渡园”。根据白德邑村村长高志贵向高洪刚提供的材料———《关于官渡园一期征地情况说明》———显示：官渡园是在昆明市政府已批准的原“昆明乡镇企业城”暨农业部命名的“乡镇企业东西部合作示范区”总体规划基础上，按“一区多园”思路，“对原规划进行调整后形成的”。
按照规划，“官渡园区中的房地产开发地块，每亩出让价不低于50万元，商贸开发地块暂定价格每亩35万，工业企业用地价格暂定每亩20万”。
高告诉记者，今年6月，村委会领导韩贵、毛家录在村民委员会上突然宣布，他们不能再种地了。高很吃惊，就问为什么，村委会领导们回答说要建官渡园。
官渡区是一个农业区，目前辖9镇8乡，小板桥镇是其中之一。作为花卉之乡、果蔬之乡，小板桥镇的农业人口占了全镇人口的75％。
高与其他村民们马上写信给市政府12345便民热线，之后又连续上访了省国土资源厅、区土地管理局、区政府等，但最后都是“问谁都说不知道”。
让高洪刚们最不满的是村上在“强硬”收回耕地后，给他们的补偿每人只2万元钱。
补偿缺陷
高洪刚家共1.76亩地，人均0.44亩。因距城区不是很远，所以种一些较能赚钱的蔬菜，如菠菜、苞谷等，高说，一年也能收入1.5万～1.8万元。
自己种菜自己贩卖的村民，在白德邑村甚至整个小板桥镇还有很多。比如高洪生一家三口靠1.26亩地，去年年收入1万；高凤英一家四口靠1.7亩地，年收入1.6万；欧清一家四口靠1.68亩地，年收入1.4万……
11月8日，第三届全国“村长论坛”在官渡区举办时，副区长孟光寿介绍，2002年官渡区内农村人均纯收入达到了4600多元。高认为，即使白德邑村人均纯收入只有3000元，四口之家至少也有1.2万元的纯收入。
高认为，2万元就是“死钱”，无论多省吃俭用，2万元最多也只能维持四五年。在给市政府12345便民热线的信中，高洪刚代表村民们这样写道：“我们并不是目光短浅，成天只想着脸朝黄土背朝天，而是村上给我们的征地补偿实在太少，远远低于我们的种地收入。我们宁可脸朝黄土背朝天，至少能解决吃穿和温饱。”“外出打工理论上说得通，可实际情况又谈何容易！文化偏低、年龄偏大、劳动技能偏差。”
据记者了解，农民的征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等。
根据《土地法》第47条，其中征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍，另外每人的安置补助费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。
如果按白德邑村村民提供的每亩农田或者菜地年产值按平均值每亩0.8万元来算，土地补偿费应为用0.8万元乘以8倍（规定6～10倍的中间值）为6.4万元；安置补助费应为0.8万元乘以5倍（规定4～6倍的中间值）为4元。
而在7月的村民委员会上，高洪刚告诉记者，韩贵、毛家录表示菜地每亩的青苗补偿费是3000元，后来村民不满大闹会场才又涨到了3300元。
这样，按每亩至少1500元的青苗补偿费来算，高洪刚告诉记者，那1亩地总共补偿费为10.4万元。按照人均占有农田0.44亩来算，每人应得征地补偿费为4.726万元。
高洪刚告诉记者，韩贵、毛家录在8月的村民委员会上说2万元是除青苗补偿费外的征地补偿费，即包括土地补偿费、安置补助费。而在7月的村民委员会上，韩贵、毛家录表示2万元是单指土地补偿费，安置补助费由国家另外再发。
9月8日，昆明市政府12345便民热线回复了高洪刚们，“农转非安置补助费按照土地法正在进行核算”。11月28日，市国土局耕地保护处处长徐建胜则向记者证实，而早在今年7月，官渡园的征地补偿协议就已获得了通过，至今已有4月有余。
高洪刚们不知所措。
如果土地补偿费、安置补助费需要村上统一安排使用，根据《土地法》，应征得农村集体经济组织2／3以上的成员同意。但接受记者采访的村民，无一例外表示要求发放到个人。
记者获得了两份“文件”落款日期都为今年7月，一份文件属于上传给市国土局的，另一份文件属于下发放给村民了解的。
这就是官渡园管委会与雨龙村签订的《征地协议》和小板桥镇人民政府的《关于官渡园一期征地情况说明》。
先看《征地协议》。官渡园征用雨龙村土地49.069亩，土地补偿费是“水田（大小春）：1000公斤×2.4元×49.069亩×12倍＝1413187.20元”，12倍超过了《土地法》规定的6－10倍；安置补助费是“1000公斤×2.4元×4..069亩×12倍＝1413187.20元”，12倍大大超过《土地法》规定的4－6倍；青苗补偿费是“水田（大春）：600元×49.069亩＝29441.40元”。
因为“需办理农转非200人”，《征地协议》共计金额4416210.00元，算下来每人得到的征地补偿费为2.2081万元。
然而，雨龙村一位不愿透露姓名的村民告诉记者，“雨龙村300多户家庭实际上都已失地，而且官渡园征地面积不是49亩，而是300多亩”。
对此协议提出异议的高洪刚告诉记者，“水田”指的就是水稻，协议中显示被征用前3年平均年产值是2400元／亩，而实际上因种水稻不赚钱，村民很多都去种赚钱的蔬菜了。
即使协议中土地补偿费、安置补助费都已大大超过了平均年产值的规定倍数，但高洪刚坚持认为，平均年产值还是远远低估了“我们种地的年收入”。
在《情况说明》上，7个村的青苗补偿费按统一标准进行补偿，菜地每亩3300元，水田每亩1000元。事实上在雨龙村《征地协议》上，水田每亩却是600元。
同时在农转非安置补助费上，这份文件表示，7个村的安置补助费在8300－13500元／人，“镇政府要求在兑现安置补助费上不允许低于按法律、政策规定计算出来的标准，也不允许总数突破2万元（不含青苗补偿费）”。
《征地协议》中的安置补助费虽已大大超过平均年产值的4～6倍，达到了12倍，但实际算下来，《征地协议》中的安置补助费（1413187.20元／200人）才7066元／人，还远低于《情况说明》中所规定的最低标准8300元。
《情况说明》的最后落款单位是“小板桥镇人民政府”，竟然没有盖公章。
据国土资源部办公厅新闻处龙兵处长介绍：补给失地农民的钱，一部分是作为消费基金，分给农民；还有一部是征地款，作为生产资料留在村委会。他说，征地款严格来讲是不能分掉的，必须由村集体来掌握，比如搞集体企业、入股，以防农民坐吃山空。
晓东村村委会一位不愿透露姓名的负责人承认，村民的征地补偿费有一半作为消费基金，留在了村委会。但村民李儒林告诉记者，他们并不希望把钱放在村委会，而且也没有2／3以上的村民同意把钱放在村委会，原因是“那些人根本无法信赖”。
记者试图找到毛家录、韩贵了解情况，但每次把电话打到村委会他们都不在，而接电话的人又不愿透露姓名；甚至记者亲自到村委会去，也以“负责人不在”为由拒绝接受采访。
直面失地
官渡园到底是一个什么样的来头？市经济技术开发区土地分局李跃昆局长告诉记者，虽然官渡园是市经济技术开发的子园区，但它只是挂靠，“我们对它并无任何权利进行管辖”。
而作为行政主管单位，市土地管理局耕地保护处处长徐建胜则向记者坦言，耕保处的职能是审查和报批，依据官渡园的报件来看，“它的开发建设符合我们要求”———符合城市总体规划、符合环保和滇保、符合计划立项。
事实上在金秋10月，国务院五部委联合督察组在昆明呆了一个星期。其中在官渡区就呆了1天，重点查看官渡园，但没有给出明确结论。
问题出在哪里呢？问题出在区政府的土地配置中心与市土管局官渡分局职能的重叠。
官渡分局监察大队王凡告诉记者，官渡园的征地、补偿都是土地配置中心在负责。据记者了解，官渡区政府的土地配置中心在昆明市所有区是惟一的例外。
有两个数据可以反映部分问题：官渡分局对近年来处罚的和尚未申报的违法用地进行了清理，截止到目前，共清查出官渡区圈占土地总件数3970件，总面积达39379亩。
另外，10月13日市政府12345便民热线给高洪刚们的回复也可窥豹一斑：
“关于投诉中反映村干部将农田菜地大量出租，租金用途不明的情况，经查实，对白德邑村民小组此类未经国土部门批准擅自出租的违法用地，我局在清查过程中一并解决。”
龙兵处长告诉记者，作为消费基金而必须由镇或集体掌握，现在已出现了两种误区，一是村集体出现了问题，这个钱不分给农民也说不过去；第二个就是镇、集体领导没有管理好消费基金，把钱乱花乱借，或办了几个不像样的企业亏掉了，这样农民就有意见。
为了避免进入误区，龙认为一方面要告诉农民这个钱是不能分的，再有一个就是告诉农民这个钱究竟怎么用。比如浙江、广东就采取土地入股，土地征去了，这个钱不分给农民，而是直接作为农民的资本入股企业，这样按年村民也可以得到红利。
但如果企业最终还是办不起来，农民的资金可能还是收不回来。所以龙兵处长认为，如何保护农民的资金不外流，是国土资源部正在考虑的问题。
据晓东村委会有关人员讲，他们各村目前根本就没有建工厂的计划，更谈不上入股分红。而村委会留下的这些消费基金也不知道什么时候、能不能发到村民的手里。
官渡园只是一个例子。徐建胜处长告诉记者，目前省、市国家重点建设项目拖欠村民补偿费用的现象比较严重。市国土局监察队卢队长还向记者证实，昆明目前还有部分园区虽然挂着园区的名字，但村民们还是在种地。
据国土资源部的一份资料显示，2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73％；其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87％反映的是征地补偿安置问题。
农民失去土地而补偿不足，就意味着社会保障能力的丧失。
据一份调查材料显示，浙江省1999～2001年征用耕地57.7万亩，造成87.8万人失地。一般每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。专家保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。各地因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，据国土资源部相关人士介绍，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，已然是突出的社会问题。
一份来自国家信访局的资料显示，国家信访局2002年受理土地征用的4116件初信初访，大部分聚焦在失地失业问题上。而这正是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济发展的重大难题。
农民失去土地最根本的原因，就是一些地区大力开发经济开发区、建工业园所致。据国土资源部土地利用管理司副司长束克欣讲，现在全国各地，包括市、县、区、村到处都在建工业园、开发区，致使全国目前累计开发工业园、开发区的面积已经达到了3万多平方公里，而这正好相当于全国660个城市、建制镇现有的建设用地面积的总和。
继上世纪90年代初和90年代中后期的两次“圈地运动”，本世纪初的“工业园现象”正在考验中国的土地制度。
10月28日国务院在北京召开农业和粮食工作会议，温家宝总理指出，一是要实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。清理各类开发区，遏止乱征滥用耕地的现象。
11月3日，国务院再次下发《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》。通知指出，要切实解决农民失地失业问题，要严格按照法定程序征用农村集体土地，并按照法定标准给予农民合理补偿和妥善安置，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿费用。通知还进一步指出，凡是拖欠或少付的征地补偿费，必须限期补偿到位。
而据记者了解，为了切实保护被征地农民利益，国土资源部耕地保护司已经着手在做提高农民征地补偿金相关工作。据部有关负责人透露，《土地法》也正在做着进一步修编。
在本文截稿前，市国土局徐建胜处长给记者打来电话，“省国土厅对官渡园1800亩的土地要重新进行审批，因为官渡园报件当初是以园区形式报的，现在要改成以单独的项目报批”。同时，徐处长表示市国土局也会催促官渡园对失地农民的补偿在年底前到位。
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