“虚化”地级市 浙江财政体制静悄悄的手术 见习记者 罗小军 杭州报道
浙江省的财政体制是省直管地、县的模式。在这种模式下，地区一级（市）财政只对省财政有结算关系，且预算内财政收入仅限于地级政府所在市，而与行政辖区内的县（市）没有对应的财政结算关系。
时至今日，浙江在财政体制改革方面一场静悄悄的手术才浮出水面。
11月23日，由中国县域经济研究所等负责评定的第三届县域经济基本竞争力评价结果揭晓，浙江省获27个席位，占1／4强。
县域经济占浙江省GDP的70％，与此形成鲜明对比的是，浙江省11个地级市的实力及其增长却反而没有县域经济实体那么快那么强，“相对显得弱小”。
国内其他省市一般是强（地）市弱县（市），浙江为何截然相反？
浙江省农办、浙江省财政厅和（地）市、县（市）财政局负责官员告诉记者，浙江这一经济增长格局的形成与浙江“省管县”财政体制有很大关系。与浙江省财政的“省直管县”相适应，“地级市的权力逐渐弱化”，并实现“市县分治”，即“市”只管理自身，县改由省直接管理。
浙江省财政厅一位部门负责人表示，这恰好与时下“撤消地级市”的呼声相吻合，“中央领导在内部会议上指出，浙江此经验值得推广”。
县财政直通省财政
浙江省财政厅官员表示，尽管成绩斐然，但浙江省对此一直非常低调。因为，浙江的做法与国家《预算法》规定的“一级政府一级财政”不相吻合，“过去一直有很多非议”。
浙江省财政厅调研处处长蒋晓波说。浙江省的财政体制是省直管地、县的模式。在这种模式下，地区一级（市）财政只对省财政有结算关系，且预算内财政收入仅限于地级政府所在市，而与行政辖区内的县（市）没有对应的财政结算关系。
而在“一级政府一级财政”下，按照目前中国五级行政体制（中央、省、（地）市、县、乡镇），形成“（地）市管县”的财政和行政体制。“浙江的省管县财政体制就是没有（地）市管县，而是省直管县”，蒋晓波说。
以金华地区为例，行政层级上，义乌市是县级市，义乌财政局属于金华财政局下级。“人事和行政上，金华比我们级别高，金华财政局长与义乌市长平级”，但在财政体制上，“我们同金华没有结算关系，我们直接同省财政进行结算”，义乌市财政局预算科科长李晓玲告诉记者。
具体操作上，预算内的财政结算，义乌财政与浙江省财政直接结算；但预算外的各种“费”，“还是有上下级结算关系的”，李晓玲表示。此外在政策上传下达、业务指导上，金华财政局对义乌财政局还有行政上下级关系。
“全国仅浙江省和海南省采用这种模式”，蒋晓波说，“但这并不是浙江的创新”，而是“自解放以来，一直就是这样（省直管县）”，“只不过要坚持下来，是需要勇气的”。
为何要省管县？
对于为什么浙江要省管县，浙江省农办副主任顾益康表示“只有强县才能富民”。
“省管县直接减少了地级市这一中间层级”，从而避免了“市刮县”的现象。“原来的地级（地区行署）是作为省政府的派出机构，改为市后，地级市行政和财政立即膨大”，“即使按照一个（地）市1万人吃皇粮，一年财政就要1亿以上，实际开支还不止”，一位地级市官员说。
此外，地级市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县（市）财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，造成“虚富”。而“省直管县，县能够拿到更多财政收入”，有利于“统筹城乡发展，解决三农问题”。另一方面，省里也可以集中更多的财力，“增强宏观调控能力”，顾益康指出，“浙江省发达的高速公路网就是一个例子”。
“实践证明，县域经济是整合资源的最好范围”，蒋晓波认为，地级市是“计划经济的产物”，“不符合市场经济的要求”，是“用行政力量搞区域经济”。目前，浙江省正实行“放水养鱼”政策，把更多的原属地市的级经济管理权限下放到县（市），从而进一步促进“县域经济的强大”，和逐步消除“地市”计划体制的束缚，记者获悉，目前，浙江有27个县（市）获得了（地）市的经济管理权限。
新中国成立后，“浙江一直坚持省管县财政体制”蒋晓波表示，坚持的一个原因是1993年，浙江30多个发达县的财政收入已经占全省财政收入的70％。到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县（县级市）达到57个，其中，上10亿元的县（县级市）达到16个。
渐进式改革
谈到浙江省这些年来的财政体制改革，蒋晓波将其归结为“新人本主义实践”，新人本主义就是破除计划经济思想和小农思想束缚，承认人的理性是有限的，即“人是理性的又是利益的动物”。
改革的关键之处，用蒋晓波的话来说就是“捅破一层窗户纸”，即“承认党政干部追求个人利益的合理性”。因为，财政体制改革就是要“通过制度肯定个人利益诉求”，从而达到激励作用，而自利是人的本性，蒋晓波认为。
浙江省直管县财政体制的深化改革，正是在这一思想指导下进行的，把地方增收、地方收益和地方官员奖金直接挂钩，长达8年“两保两挂”“一直保持增收的5％用于个人奖金”，从而为造就县域经济神话提供内在激励。
1993年以来，浙江省对“省直管县”财政体制根据实情进行了一系列改革。当时，浙江省以县财政收入亿元划线，高于此线的37个县属于发达县，低于此线的17个县属于欠发达县，各占全省县数的60％和30％。
据此制定“分类指导”政策，对发达县，实行“亿元县上台阶”政策。1994年起，一次性给与30万元奖励，此后地方财政每年增加3000万元为一个台阶，每上一个台阶给予奖励20万元。
对于17个欠发达县和贫困县，则推出“两保两挂”。1995年起，规定这些县（市）在确保当年财政收支平衡和确保完成消化历年累计赤字任务的前提下，省财政的体制补贴和奖励与地方财政收入增长挂钩。
根据实际情况，省财政进一步扩大对县市财政转移支付力度。
从1997年起，浙江省财政对“两保两挂”县、市实行“两保两联”，这些县在确保收支平衡和完成历年赤字的前提下，省财政的技改补助和奖励与地方财政体制收入年增收上缴额相联系（环比）。1998年加大力度，增加5个百分点作为技改补助。
1999年，省财政对“两保两挂”地市、县（市）实施财源建设技改贴息补助政策。实行“两保两挂”市（县）地方财政年增收额与省财源建设技改贴息补助挂钩（环比）。
从1999年起，浙江省还对杭州、温州等10个发达地级市实行“三联三保”，即在“两保两联的基础上，增加“一保一联”：一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一联城市建设补助（含市管理经费），联系比例为全市范围内增收上缴省20％部分（环比）的25％；对衢州、舟山、丽水、金华等4个欠发达地级市实行“三保三挂”政策，即在“两保两挂”基础上增加“一保一挂”：一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一挂城市建设补助（含市县经费），挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20％部分（环比）的25％。
李晓玲介绍，2003年开始，义乌按省里部署，进一步完善两保两联。地方财政收入年增收部分的20％上交给省，省里再从这20％中拿出其中的15％－20％奖补给县（市），其中“约11％作为技改补贴，5％作为奖励，用于个人奖金发放”，李晓玲说，“2003年财政收入预计比上年增加2.3亿，上交省4600万，省从这4600万元中拿出15％～20％，也就是近1000万奖补返还给义乌市”。
统计显示，近10年来，浙江省财政总收入平均每年递增25.7％。2002年浙江全省的财政总收入已是1992年的9.86倍。同时，农民人均收入达到5700元。两项均远远高于全国的平均水平。
省管县下一步
在这一体制下，地级市被弱化，于是浙江“出现地级市用行政力量做大的风气”，蒋晓波指出。地级市采用行政力量做大，把周围的县并做市辖区，从而“规避了省管县，（地）市不管县”的制度，达到过去市管县的财政效果。
作为地级市的金华市财政局徐局长表示，这一体制需要“与时俱进”，而作为监督机构的浙江省人大财经委办公室楼主任亦对记者表示“这一体制存在一些问题”。
徐局长认为，此种体制“不利于大中城市的建设，浙江省没有较大的城市”，而且造成了“县市基础设施重复建设，小而全，不上规模”。他举例说，义乌市修了个体育馆，永康市也争相上体育馆，但规模都比较小，“如果财力集中到地区，则可以办成一个可以举办国家赛事乃至世界赛事的场馆”，但作为目前财政体制下作为地级市的“金华无此财力”。
对此，蒋晓波认为，“每个市都是从自身利益来考虑，从全省来看，所有的县都达到这样富裕的水平，比10个10亿元大城市都更强”，“中央一些专家都夸浙江是真正的实富”，而不是城市富乡村贫的“虚富”。
同时，顾益康亦认为，浙江省的财政体制与历史和浙江省的具体情况有关，“推广到全国，可行性存在问题”。但徐局长表示，“对于县域经济还不发达的地方来说，浙江的经验非常值得推广，但就浙江而言，已经经过了这阶段，应该与时俱进”。
对于为何不直接撤销地级市行政构架，蒋晓波表示，虽然方向如此，但此行政区划设置权力属于中央，地方并无此权。现在主要是在探讨，而且撤消地级市，面临直接和最大的问题是，地级行政机构人员去向和吃饭问题。“这是一个逐步的过程，需要时间”，更“需要改革者的勇气”。
图：
新华社
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