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陈清泰
理顺振兴老工业基地的思路
振兴东北老工业基地，原则上讲，必须从调整结构和体制转换两个方面取得进展。在社会主义市场经济体制基本建立的条件下，要认真总结过去的经验，理顺新形势下振兴老工
业基地的基本思路。
第一，振兴老工业基地不仅要解决国有企业的问题，更重要的是改善结构。改善结构，既包括产业结构、产品结构、技术结构，也包括企业结构、生产组织结构，而对老工业基地来说，改善所有制结构更具有全局意义。老工业基地振兴必须首先面对和解决国有企业的种种问题，这是不容置疑的。但是，如果从培育健全的市场主体的角度、从沿海发达地区的经验看，不改善所有制结构、大力发展非国有经济，包括吸引更多外资的进入，市场经济的大环境很难培育，国企改革的外部环境很难改善。非国有经济的发展，一方面自身构成了市场经济的重要组成部分，另一方面，也为国有企业的改造提供就业机会、提供新的资本投入、提供替代性的财政收入。因此，对国有企业的改组改造来说，非国有经济绝不是对立的、排斥的因素。而是支撑力量，国有与非国有融合而成混合经济，应当成为重要的发展方向。可以说，在竞争性行业，继续保持未能实质性改制的国有企业为主的格局，振兴的希望甚微。老工业基地自身的经验也说明，仅仅在国有企业自身的圈子里搞改革和振兴是没有出路的。
第二、要重视资金和项目投入，更要重视政策投入。中央支持老工业基地，一是必须有资金、项目投入，解决旧体制的欠帐问题；另外，要有政策投入，激发市场活力和形成区域经济的内在增长机制。与沿海发达地区起步时相比，制约老工业基地发展的主要因素是缺乏新的机制。为振兴老工业基地，国家给以资金和项目投入，解决当前急需的问题，为改革创造基础环境是完全必要的，但根本地还是要通过市场化改革，激活生产要素，形成内在经济增长机制。从这个意义上讲，争取中央的政策投入具有更加重要的意义。贯彻十六届三中“决定”给老工业基地的政策投入创造了良好机会。如果老工业基地能以改革试点为突破口，进一步突破制约经济发展的体制和机制瓶颈、克服制度性障碍，老工业基地振兴不仅可以充分利用已有的改革成果，而且可以更多地利用包括建立现代产权制度、国有资产管理体制改革和建立有效公司治理、投融资体制改革、对民营企业放宽市场准入、财政税收改革、社会保障体制改革、进一步扩大开放等在内的新一轮改革的先发效应，形成“政策洼地”，激发经济活力、更有效地聚集资源。这与传统体制下给项目、给资金、指定银行贷款相比，它有更大的威力和回旋空间，而且具有可持久性。这应当成为是振兴老工业基地的一个基本思路。
第三，政府投入用于转换机制、改善环境；企业发展所需资金靠市场。实践证明，缺乏产权约束的以挽救企业为目的的政府注资和政府指定银行贷款的机制，难以产生好的效果。在市场化程度已经大大提高的今天，企业重组和发展所需投入属经营性资金，应当通过引入新的投资者和其他市场融资渠道解决。如果企业和项目有良好前景，很多机构和个人投资者都愿意进入，政府资金就没有必要投入；如果没有前景，政府资金的投入被淘汰的局面。另一方面，对旧体制遗留的问题国家不能不承担责任。但是政府的资金只能用于解除国有企业的历史包袱、支持分流人员成本、为企业转制创造条件。就是说，政府支付成本必须换来新的机制。近年来辽宁省进行社会保障制度改革、职工下岗分流、分离企业办社会机构、部分丧失竞争力的企业破产退出等试点，就是沿着这条思路取得的重要进展。就是说，中央和地方政府花钱买机制，企业发展所需资金靠市场，这必须看成是经纬分明的两件事。
第四，既要重视发展装备工业，也要通过市场选择发展其他优势产业。装备工业是老工业基地诸多产业中技术含量较高的部分，在下一步发展中，仍然是基础较好、机遇较多的一个产业。现代装备工业是对专业化分工协作有很高要求的产业。在老工业基地，一个区域内确实集中了大批同行业企业，但专业化组织程度较低。这种形态只是一种“企业集中”，并未形成“产业集聚”，很容易遭遇挑战。改革开放以来已经出现的产业蓬勃发展，但产业的所有制结构和生产中心却随之转移的现象要引起我们足够重视。老工业基地能否更多地分享发展的机遇，是否会出现产业中心转移，应当说存在着一定的不确定性。关键将取决于老工业基地能否加快重组、改革和开放的步伐，尽快形成有利于产业集聚的条件。另一方面，近二十多年的发展，区域内外的生产要素和产业格局都发生了很大变化，发展其他产业的空间也很大。就是说，要重视装备工业，但又不能把“宝”全押在装备工业上。新兴产业如何选择和发展，政府事先往往是说不准的。关键是要培育市场，让市场起作用，让业主做出选择。
第五，发挥老工业地区的现实和潜在优势，引入外部生产要素。老工业基地振兴可以利用的不仅是本地的资源，而且全国甚至全球的资源都在可利用的范畴。因此，要认真研究新形势下老工业基地有哪些现实和潜在的优势，有哪些明显而依靠自身难以弥补的缺陷；然后通过自身改革和对外开放，激发内部要素活力，引入外部生产要素，如资本、技术、人才、市场、中介服务等，通过内外要素的有机结合，促进新增长点的出现和发展。这是改革开放以来沿海发达地区迅速走向繁荣的一条基本经验。
目前，困扰老工业基地的很多问题，例如提高经济的市场化程度，提高融资、投入水平，加快产业结构升级，促进国有企业改革，拓展扩大市场，完善市场机制，增强市场活力等，都可以通过引进区外、境外生产要素促进解决。这应当是老工业基地振兴战略重要的一环。
第六，抓住新一轮经济增长期，加快调整、改造和振兴进程。好的宏观经济环境对老工业基地的振兴至关重要。当经济处在上升阶段，特别是本地重要产业的市场需求旺盛，成为高增长产业时，国有企业历史包袱的解除、职工安置、吸引新的投资者、发展非国有经济等问题都较好解决。好的宏观环境，有较大的回旋余地，有利于消化改革成本，可以为调整结构、转换机制创造条件；但高速增长并不能自然地解决结构落后和机制不健全的深层矛盾。相反高增长会掩盖矛盾，甚至造成不思改革，反而使旧体制和旧机制更加巩固的结果，这是值得汲取的教训。去年以来，一批高增长行业的出现，推动国民经济进入了一个新的较快增长周期。在这些高增长产业中，不少是老工业基地比重较大或基础较好的装备工业和重要原材料工业。老工业基地要抓住机遇一手抓发展，一手抓结构调整和机制转换，为基地的持久振兴打好基础。
振兴老工业基地的重点在于建立内在的经济增长机制
通过体制创新和机制转换，建立内在的经济增长机制，提高区域经济竞争力，对新形势下老工业基地振兴具有本质意义。要努力做到“一切妨碍发展的思想观念都要坚决破除，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除”。要“营造鼓励人们干事、支持人们干成事的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的竟相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，使老工业基地形成富有活力的内在经济增长机制。为此，
1、培育富有活力的市场主体
企业是区域经济发展的最终决定力量。企业的动力、活力、创新精神、制约机制和由此形成的市场竞争力，是区域经济内在增长机制的核心。
老工业基地的问题大都与国有企业相关，本质上是国有成分比重过高，而且又缺乏市场活力所致。国资委的成立使国有企业转机建制、结构调整有了集中统一的责任主体，有利于国家所有权到位。要下大工夫创造条件使职工可以流动、国有资本可进可退、国有企业可生可死。要鼓励民营资本、外资参与国有企业重组，改变国有企业的股权结构，建立有效的公司治理，形成内部化的财务预算硬约束机制。
民营企业在振兴老工业基地中具有不可替代的作用。改善老工业基地所有制结构是形成内在经济增长机制的重要条件。要清理和废止各种限制非公经济发展的法规和政策，消除体制性障碍，放松对他们的经济性管制，保障民营经济的平等地位，充分发挥民营经济在完善市场机制、扩大投资、改善结构、增加就业、增加税收等方面的积极作用。
积极引进外资，发展三资企业，对提高区域经济外向度和活力有重要作用。开放度不足，是老工业基地缺乏市场活力的重要原因。东北三省属于沿海沿边省份，具有发展外向型经济的良好条件和巨大潜力。要吸引外商直接投资和参与国有企业、特别是大型国有企业的改组改造；要充分利用国际产业转移的机会，发挥比较优势，主动参与国际分工，接受国际产业转移，拓宽市场，构筑区域经济对外开放新格局。
只有市场主体活力上升，实力壮大，竞争力提高，振兴老工业基地才有希望。
2、加强诚信与社会信用建设
实践证明，一个地区如果失去了信用基础，将会给经济社会发展带来灾难性后果。尽管个别地方、个别企业和个人可能由于制假贩假、逃废债务、合同违约、担保不执行、虚假披露、侵犯知识产权、偷税漏税、行贿受贿等给自己带来一时好处，但整个地区要为失信行为支付巨大的成本。老工业基地振兴稀缺的资金，就全国来说并不短缺。但是资金在各类要素中最具流动性，而且总是向安全和有回报的地方流动。
由于旧体制问题的积累，老工业基地的很多企业不仅资产负债率比较高，更重要的是资产质量比较低，获取销售收入的能力不足，致使银行不良贷款比例保持在较高的水平。加上一些金融证券公司经营不善、上市公司市场表现不佳、企业的职工集资款难按时归还、企业间担保难执行等问题，使金融风险上升，融资环境恶化。政府、企业和银行要齐心协力改变这个局面，打造诚信东北，处理不良债务，必须注意两个方面，一是如何化解和分担已经造成的损失；一是如何防止再发生，即花钱处理不良债务必须形成不再发生的新机制，而这一点更具有本质意义。
3、健全社会保障体制
活跃的内在经济增长机制，是指包括资本、人员等在内的生产要素可按市场规律顺畅地流动。建立经济资源可流动机制的基础和难点是人的可流动性。目前，老工业基地的一个突出问题就是企业办社会这种职工保障方式，使国有职工以厂为家，不能流动，这已经成为捆死国有企业的一条绳索。要以政府为主导，企业、社会中介组织共同努力，下大功夫完善社会保障体制，形成人员可流动机制。国家组织辽宁进行社会保障试点，是对老工业基地的巨大支持，具有基础性意义。
4、正确发挥政府作用
建立内在经济增长机制的主导力量是政府，如何妥善处理政府、市场、企业之间的关系是关键。政府提供政策法制框架，进行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务；企业自主决策、自担风险，以效益为目标创造经济增长；社会中介组织在政府与企业、企业与企业间提供信息、沟通、自律、公证等服务。三者各自就位，相互协调、互动才能形成区域经济的内在增长机制。
在社会主义市场经济体制初步建立的背景下，振兴老工业基地可调动的不仅是本地资源，而且有全国和全球的资源。因此，振兴老工业基地所必须的资源并不短缺。但是，在市场条件下，稀缺资源持有者们有足够的选择余地，留住资源和流入资源的条件是市场环境，而能创造市场环境的是政府。实际上市场经济已经把各地政府推上了竞争的舞台。哪个地方的政府有能力、有水平，把市场环境创造得更好，那么，哪个地方就有可能更多地吸引资本、技术、人才这些稀缺资源，就会获得更多的就业、税收和经济增长；哪一个地方政府创造不了好的环境，本地的资源就会外流。因此，政府能否创造和维护良好的市场环境、更多地吸引各个方面的资源，就成为老工业基地振兴非常重要的基础性因素。
过去政府侧重于跑项目、跑贷款，督促企业投资、改造和加强管理，研究给某些企业特殊优惠。现在则要在设立国有出资人机构的情况下，实现政资分开、政企分开。改变政府对经济事务直接干预过多、过深，而公共服务又严重不足的状况。凡是市场能做好的就叫市场去做，充分发挥市场机制的作用。政府部门的主要精力应切实转向创造公平、稳定、透明的政策环境，给投资者以稳定的预期；维护市场经济秩序，提供重要公共产品和高效率的服务，为企业发展和经济增长提供条件。
东北老工业基地的改造和振兴正面临难得的历史机遇。只要下大决心，有大举措，精心规划，稳步推进，取得重大突破是完全可能的。
（此文是作者2003年12月3日在沈阳召开的“东北振兴战略国际论坛”上的讲话）
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