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编者按：12月4日是全国法制宣传日，也是我国现行宪法颁布施行的纪念日。在这一特殊的日子，法治的理念自然为我们所关注。为此，本栏目特约请国务院法制办的林广华就我国依法行政的情况做一阐述，并就目前面临的挑战提出相应的对策，以期对不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略有所裨益。
林广华
依法行政是法治的关键和核心，其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。实质意义上的法治不仅要求法的权威性和依法而治的法的工具价值，而且强调立法对普遍认同的价值理念的追求、法的内容的合理性等法的实质理性。法治已经演进为一个综合概念，它融汇了民主、自由、平等、人权等诸多价值观念，包含着法律至上、民主政治、权力制约、司法独立、依法行政等丰富的制度意蕴，其核心则是依法行使国家权力。几个世纪以来，法治理论与实践对政府权力予以高度关注，这与行政权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的直接性密切相关。二十世纪以来，行政权在很多国家的权力结构中极度扩张的事实，不断提醒人们，对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。
在我国，依法行政尚处在初级阶段，行政法治还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着挑战。因此，依法行政是一场深刻的观念更新和制度变革。当前，我国依法行政面临的挑战主要体现在四个方面：
一、在思想意识方面，有些行政机关工作人员特别是有些领导干部的观念与依法行政的要求不相适应
邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，人们的民主法制观念淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着依法行政的实现。它们是：第一，人治观念。有些行政机关工作人员特别是有些领导干部对依法行政重要性的认识还不到位，有的是不重视，总认为依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦。因此，在一些地方和部门，依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，并没有真正落实到行动上；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。第二，治民不治官的观念。有些领导干部往往把自己摆在了超越法律之上的位置，总习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从而无视法律的规定。第三，法律工具主义观念。将法律仅视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。甚至认为，当对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。这些都严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的推行。
因此，实行依法行政必须要大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各级领导干部特别是行政领导干部和执法人员的法治观念建设，切实地进行为依法行政所要求的观念更新。
1．树立法治观念。为此，必须明确：第一，宪法至上。法治的实质是宪治，依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治的最高体现，是中国法治建设的灵魂。第二，法律具有极大权威。任何组织和个人必须严格依法办事，而不允许有超越宪法和法律的特权。第三，法大于权。任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。第四，法律面前人人平等。
2．树立权力制约观念。不受制约的权力，必然会被滥用，必然导致腐败。这是人类历史证明了的真理。
3．树立人权观念。作为社会主义国家，作为以全心全意为人民服务为宗旨的执政党，必须把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿。社会主义最讲公平、最重视保护人民的权利。我们应该理直气壮地讲人权，高举人权的旗帜。
4．矫正法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义并重的观念。将法律视作既管老百姓又管政府的同时，结合法律目的，把依法行政、依法治国的重心转向人民权利的保障及正义的实现，应是我国实行依法行政、依法治国的策略选择。
二、在行政立法方面，有关行政立法空白较多，所立之法缺陷较大
目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但与改革开放和市场经济发展的要求相比，我国的行政法制建设还比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高。突出表现在现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使行政执法者难以适从；有些法律、法规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权；行政程序法律制度很不健全，没有实现行政程序法律化，严重影响了行政机关的依法行政。因此，我们必须进一步完善行政法律体系，为依法行政创造法律条件。
首先，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。当前，特别要抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规；解决在建立商品市场、原材料市场、金融、资本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况；改变实施细则滞后、法规不配套现象，尽可能使法律法规及规章同步出台，并加强立法解释工作，使法律规范更加适应实际，操作性更强，以解决有法难依问题。
其次，注重立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁，并且有些在实践中难以施行，问题的要害在于立法时，立法者对该法所调整的社会关系缺乏科学而精细的调查研究，或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题。应当看到，一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行，很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益，以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律。因此，立法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全面、公正和完整。同时，避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏，维护国家法制的统一。
再次，抓紧制定行政程序法，改变行政程序缺乏法律规范的现状。可以说，离开了行政程序法，就不可能实现真正意义上的依法行政。
最后，立法要依法。我国的《立法法》是一部规定立法规则、确立立法制度的基本法律，涉及“立法权限”、“立法程序”、“法律效力等级”和“法律监督”四大问题。行政立法必须严格执行《立法法》的规定，坚决克服“立法不法”的现象。
三、在行政执法方面，现存的行政执法体制不顺，影响了法律、法规与规章的执行效果
现存的行政执法体制不顺。具体表现为：第一，政企不分，政事不分。从法理上说，执法主体只能是国家的行政机关、审判机关和检察机关，企事业单位不能拥有执法权，然而目前行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以政企不分为例，工商部门管市场，又办市场；城建部门管理城市建设，自己也搞城市建设，并进行自我质量监督；种子公司既是种子的生产经营者，又是种子生产经营的管理监督者，等等。这种既当裁判员又当运动员的局面，人为形成监督不力。第二，行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。第三，管理系统交叉过多，职责不清。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。与此同时，我国行政执法队伍建设虽然经过多年努力，有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前行政执法中存在的问题不少，如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题的出现，既有不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。
因此，必须理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路。要积极推行行政执法责任制。1997年，党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制，要力求做到实际、简明、准确、可操作性强。具体推行时，关键要抓好三个环节：一是清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高行政效能；二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实改变过去那种执法岗位不清，职责不明，权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、“左挤”、“右占”，相互扯皮、揽功诿过的现象，有效地规范行政机关内部管理秩序，提高行政效率；三是架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作。
同时，要提高行政执法队伍的整体素质。其关键是要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，突出严字，严格管理，严明纪律，赏罚分明，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。
四、在行政监督方面，现行行政执法监督体系乏力，存在缺陷
目前，我国对行政权力的监督制约形成了自己的体系，这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。应该说，我国的监督体系是比较全面和严密的，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法方面，主要是缺乏监督的法律规定，以致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实。监督机制上，主要表现为有些监督缺乏必要的独立性，直接影响其监督作用的发挥。例如，作为行政系统内的专门监督的行政监察，由于它与行政机关有着行政隶属关系，使得这种监督在实践中很难真正履行其监督职责，以致弱监、虚监、失监现象相当严重。还有，行政复议也存在着一些亟待解决的问题。目前，有些同志怕麻烦、推诿等不愿受理行政复议申请的情况还在相当程度上存在，在行政复议决定上，还存在该撤销或者变更而维持的情况，上下级之间“官官相护”的问题尚未彻底解决，等等。
因此，必须强化和完善行政执法监督制约机制，确保严格、公正执法。首先，加强权力机关对行政执法工作的监督。完善各级人民代表大会的监督职能，尽快制定《人大监督法》。各级人大及其常委会在选举和任免干部时，应该把是否具备必要的法律知识，是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准。在听取他们的述职报告时，应把他们领导的地区或部门的执法状况作为重要的考察内容。各级人大常委会要通过听取和审议所在政府和单位实施法律、法规工作报告以及组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促行政机关做好执法工作。其次，民主党派的监督、社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也必须努力落到实处，使它们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力。
综上所述，我国要实现依法行政，必须革除一切与依法行政的要求不相适应的旧观念，必须进一步完善行政法律体系，必须理顺现行行政执法体制，提高执法队伍素质，必须强化和完善行政执法监督机制。惟其如此，才能为解决我国依法行政中存在的现实问题创造条件，不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略。
（作者单位：国务院法制办）
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