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盲目占地，征而不用，造成大量土地撂荒农民失地，补偿不足，引发系列社会问题财政吃紧，银行坏账，蕴含金融安全风险……
持续了近20年的开发区建设热潮，近期被兜头浇上了一瓢冰水——国家正在采取强有力的措施，力图遏止这股已经表现出极大危害性的圈地潮。
开发区43%土地闲置
国务院办公厅近日发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求各地区、各有关部门全面清理整顿各类开发区，加强建设用地管理。
紧随着，建设部出台了《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》，要求各地建设主管部门、规划部门，对行政辖区内各类开发区进行清理整顿。
此前的8月上旬，国土资源部、国家发改委、监察部、建设部、审计署等5部委，组成10个联合督察组，对全国土地市场秩序治理整顿进行检查。
“2003年就是一个土地整顿年，”国土资源部土地利用管理司副司长束克欣说，“在半年之内，中央主管部门专门为开发区整顿召开了3次大型的会议，这在历史上是从来没有过的事情。这体现了中央政府对于土地治理以及开发区整顿的决心。”
此次国家大力整顿开发区的原委是，各地在建设开发区的过程中严重偏离中央当初铺设的轨道，并滋生了许多十分严重的社会问题。
根据国土资源部历年发布的国土资源公报，近几年来，我国耕地面积一直处于逐年递减的趋势，地方盲目设立的各种开发区、工业园，占用了大量耕地。同时，一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成了大量土地荒芜的“撂荒”现象。据统计，全国开发区土地有43%闲置。
开发园区五花八门
“中央从1984年开始在沿海地区设立经济技术开发区，主要是为了把开发区发展成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、体制创新的试验田和经济发展的增长极。”国家发改委宏观经济研究院高国力博士说，但中央的设想在各地的实际操作中却变了味。许多地方的领导为了追求政绩，盲目圈地搞开发园区，有的市、县甚至“镇镇建区、乡乡办园”。开发园区的名称也是五花八门，有“经济技术开发区”、“高新技术开发区”、“旅游度假区”或“商贸开发区”的，也有叫“工业园”、“创业园”、“软件园”或“环保产业园”的，还有称“大学城”、“影视城”的。
有关部门统计，全国各级各类开发区的数量高达3837家，而实际上开发区的实际数量远不止这个数——国土资源部土地利用管理司副司长束克欣称，根据各省上报的数字统计，各类开发区已经达到了5000多个，占用土地面积高达3万多平方公里，相当于全国660个城市和所有建制镇的建设用地总面积。
据统计，在5000多个开发区中，经国务院批准的只有232家，占4.64%；经省级政府部门批准的有1019家，占20.38%。
“大规模乱建开发区带来了十分严重的问题。”束克欣称。
其一是土地资源浪费。中国虽然地域广阔，但可用的土地资源十分紧缺，而5000家开发区却圈地3万多平方公里，造成极大的浪费——在浙江安吉县经济开发区，60多平方公里的工业园区内一片荒芜，杂草丛生；而在南京市江宁区，四大开发区圈地800平方公里，占该区面积的1/2，而大部分土地都被闲置……
第二个问题是金融安全问题。“工业园区一平方公里要投资2个亿，3万多平方公里总投资将高达6万多亿元，即便按照10%的启动资金计算，也至少需要投资6000亿元。”束克欣称。
在地方财政普遍缺钱的情况下，开发区的投资将大部分来自于银行等金融机构，如果开发区招商引资成功，银行的贷款基本能够得到偿还保障，但实际情况是，5000多家开发区大部分是难以引来项目的，因此造成了开发区的闲置和土地荒芜，银行的贷款将成为坏账。
第三个问题是社会的稳定问题——由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地，却又不好好安置，给农民的征地款仅是很低的补偿标准，或者不能到位、克扣、挪用、截留，这就会带来严重的社会动荡问题。据悉这个苗头已经出现，经常有很多人上访。
事实上危害远不止这些。中国社会科学院社会学研究所陆建华博士称：“各地乱建的开发区在招商引资政策执行过程中有很大的随意性，使得权力寻租成为可能，成为滋生腐败行为的温床。”
据悉，有的地方开发园区的土地出让金大大低于成本价，财政经费被用来补贴土地开发成本，不仅使地方政府背负巨大的财政负担，还造成国有资产大量流失。据有关资料统计，近年来，违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年可达上百亿元人民币。
问题的严重性不言而喻。这一次的清理整顿，其力度之大前所未有。
根除体制弊端
虽然中央决心很大，各地也在积极整顿开发区，但在整顿的过程中，各地方政府将不可避免的遇到各种各样的难题。各地方政府现行的整顿措施基本上都是一致的，即控制新的开发区建设，对原有开发区实施撤并。
有分析人士称，控制新开发区建设好办，只要政府不再审批或者严格审批即可办到，而撤并原有开发区则并非十分容易就可办到，主要的障碍有两条：一，开发区内的投资企业如何解决——是搬出开发区还是让其继续留在开发区，显然这将使地方政府为难；二，开发区的债务问题如何解决——很多开发区在建设时，都依靠银行贷款进行，开发区撤并之后，谁来偿还银行贷款？
事实上在撤并开发区的过程中还将会遇到体制上的难题。
“中国开发区的管理体制实际上是条块分割，”中国土地勘测规划院地政研究中心副主任唐健称，“数千家开发区是由各级政府、各个部门分别设立和管理的，但从全国来看，还没有一个统一管理开发区问题的部门，要对当前的管理体制和利益格局加以调整，应该说会有一定的难度。”
“对于开发区的清理整顿，不能仅停留在撤并几个园区的水平，而应该从体制上寻找病因，彻底根除体制上的弊端。”唐健称，为此他提出了4条建议：一是要统一规划，集中管理——开发区建设的一哄而起，与缺乏统一的规划和管理有关。因此应考虑制定专门机构负责开发区的设立、审批事宜，实行统一规划，功能分区，集中管理；二是建立合理的利益机制，协调区域内开发区的利益关系。例如，为解决各地分散搞开发区的问题，可以实行省市级政府或市与区县联合出资，委托专业机构运作管理开发区的模式，统一进行园区的规划、布局、招商。这样，从利益机制上平衡地方发展开发区的积极性；三要结合集体建设用地流转，进行园区整合；四要鼓励开发区竞争由政策竞争转向制度竞争，提高开发区土地产出率。
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