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在持续的经济快速增长的强力推动下，我国已经进入了城市化快速发展的阶段。在长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区，已经初步形成了城市带或大城市圈的空间架构。
从区域经济发展的角度看，伴随着城市化的快速发展，特别是在我国现行行政管理体制下，地区间的利益冲突和摩擦将以空前的频率和规模产生。这是因为：第一，城市的发展与其对周边地区的辐射和吸引力相辅相成，各个城市之间为保持和提升自身的地位、扩大自
身的影响范围而相互竞争；第二，在现行干部体制之下，干部的升迁主要地取决于上级组织部门对其业绩的考核，地方长官创造“政绩”的需要在很大程度上左右了地方政府的行为取向，追求本地区经济发展最大化的动机客观上加剧了地区之间的竞争；第三，城市化的发展要求地方政府建设各类基础设施以适应城市生产和生活活动的需要，但不同类型的基础设施会给地方带来不同的利益或影响，各地方对利害的趋避导致相互之间的利益冲突。如果这种利益冲突和摩擦不能得到及时有效的协调，就会进一步演化成地区之间的恶性竞争和以邻为壑，损害区域经济和国民经济的健康发展。而众多事例表明，我国长期以来由于体制原因形成的“行政区经济”或“块块经济”格局已经严重地不能适应区域经济发展的新趋势，建立有效的区际协调机制已成当务之急。
一、区际协调机制的欠缺引发多方面的问题
（一）基础设施的重复建设
在城市化快速发展的进程中，各地区争当“龙头老大”的竞争在珠江和长江两大三角洲地区导致了严重的基础设施重复建设。以港口为例，在长江三角洲，长江两岸港口高度密集，由于建设无序、缺乏规划协调，各港口之间为争夺货源而盲目竞争，许多港口货源不足，造成码头设施的巨大浪费。
（二）各地方之间的以邻为壑
由于各地方政府都有以最小的成本实现本地区经济发展最大化的动机，对于一些存在外部负效应的项目往往仅从自身利益出发考虑问题，而毫不顾及对周边地区的负面影响。
在一些跨区域的公路建设项目上，也经常可以看到有关地方政府以自身利益为重、以邻为壑思想的作怪。认为跨区域通道的通畅有利于自身经济发展的地区会积极地建设自己一侧的道路，而担心通道开通之后投资会被相邻地区吸引过去的地区则对跨区域通道态度消极、甚至地区之间已经达成协议之后也会设法拖延项目建设。其结果便是一条道路在省界或市界的两边路况大相径庭，严重影响跨区域通道效益的发挥。
（三）相互争夺资源和市场
自身利益最大化的动机同样导致了各地方之间对于资源和市场的争夺。地方政府运用行政权力对本地的市场设置进入壁垒，对本地的资源设置流出壁垒，已经从上世纪80年代以来成为中央政府三令五申而不能根绝的顽症。
二、关于建立有效区际协调机制的思考和建议
我国目前由于区际协调机制的欠缺所导致的问题是多方面的，有些方面的问题还十分严峻。虽然各级政府采取过建立区域合作组织、开展跨行政区的区域规划、调整行政区划等手段来应对这些问题，也取得了一定的效果，但距离有效的区际协调机制的要求仍有很大差距。为此，作者提出以下几点建议。
（一）尽快着手编制跨区域的国土规划，并通过立法赋予其权威地位
在沉寂了十几年之后，我国的国土规划工作在国土资源部的牵头组织下又开始启动。由于国土规划是空间规划，主要内容侧重于空间发展战略、国土整治、重大基础设施布局、土地利用等方面，其本身的综合性质决定了，规划的编制过程实际上也就是政府各部门之间、不同级别的政府之间进行磋商和反复协调的过程。因此，如果通过国土规划的编制达成的协调结果能够为有关各方共同遵守，国土规划就能够起到有效地协调区际利益的作用。
但是，迄今为止的跨行政区的区域规划并未能够在协调区际利益冲突上多有作用，其主要原因就是这些规划缺乏法律依据和权威性，对相关主体并无约束力，有关地方政府大可我行我素。因此，从使国土规划能够发挥实效的角度出发，建议国家应尽快着手制定《国土规划法》，以作为国土规划的法律依据，并赋予国土规划以权威性。
（二）理顺规划管理体制
目前仅从国家主管部门的角度看就有国土资源部、发展和改革委员会、建设部三家都担负有开展区域空间规划的职能。这种职能上的交叉不清带来的后果是，各家在开展工作时都左顾右盼、顾虑重重。国土资源部第一批国土规划试点之所以选择天津和深圳两市，一个重要的原因就是这两个市的规划（属于建设部系统）和国土（属于国土资源部系统）部门是合在一起的，可以省去部门之间协调的麻烦。另一方面，从国务院对各部门的职能定位来看，拥有编制国土规划职能的国土资源部按照性质划分属于“社会保障和资源管理部门”而非“宏观调控部门”，其主要职能被规定为“土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用”。因此，迄今为止国土资源部的规划制定工作重点放在了各种自然资源的单项规划上，开展国土规划工作的力度不够。从另一角度看，由于国土规划的编制过程需要政府各部门之间、不同级别的政府之间的磋商和反复协调，国土规划的编制应当由宏观调控部门牵头为宜。
由上述可见，理顺规划体制需循下列思路着手进行：首先是对国家的规划体系从总体上进行深入的研究，明确国土规划的定位和内涵；在此基础上理清政府相关部门的职能定位，避免部门之间职能的重叠和交叉；应赋予负责编制国土规划的政府部门以宏观调控部门的职能定位，否则国土规划作为政府部门之间以及各级政府之间协调平台的作用将难以发挥。
（三）在三大都市圈地区建立具有协调与仲裁功能的区际协调机构
由于在城市化快速发展的地区区际利益冲突呈现出涉及范围广、出现频率高、尖锐程度大的态势，需要有一个能够对比较尖锐的利益冲突做出及时反应、发挥协调与仲裁功能的机制。特别是在长江三角洲、珠江三角洲和京津唐三大都市圈，一方面由于城市化发展进程最快，区际利益矛盾问题最为突出，另一方面由于这三大都市圈都是跨省域的区域单元（珠三角地区由于香港和澳门两个特别行政区的存在，仍属于跨省域区域单元），必须由中央政府来主导对区际利益矛盾的协调。出于这两方面的考虑，并顾及到与现行体制的衔接以及实际可操作性等方面的因素，建议在这三大都市圈地区分别设置由中央政府代表和有关地方政府代表组成的“规划办公室”，作为常设的区际协调机构。该机构在对都市圈的综合规划工作负责的同时，负有受理有关地方政府对区际利益冲突的申诉、进行调查、组织协商和提出协调意见的职责。国务院授权其对区域内的区际利益冲突进行协调与仲裁。通过这样的制度设计，使发生区际利益冲突的有关各方能够申诉有门，从而降低区域内的协调成本。
（四）改革地方干部政绩考核体系
在现行的干部制度之下，地方干部政绩考核体系对于地方政府的行为取向具有极其重要的导向作用。由于一个时期以来对于“以经济建设为中心”的片面强调，在地方干部政绩考核上存在着事实上的“以ＧＤＰ论成败”的倾向，这成为各地方政府为实现本地区经济发展最大化而往往不择手段的根本诱因。因此，改革干部政绩考核体系，建立相对科学规范的政绩考核制度，对于防止各地方之间的恶性竞争、互相封锁乃至以邻为壑，可以在一定程度上起到釜底抽薪的作用。从有利于防止区际矛盾发生和激化的角度考虑，地方干部政绩考核体系的改革方向应当是：不仅关注区域经济的增长情况，更加关注当地居民生活质量的改善情况；不仅考察干部在促进当地经济社会发展方面的政绩，也要关注干部在遵守国家法律法规方面的表现；不仅考核干部对本地区内的业绩贡献，还要考虑该地区在处理区际关系上的表现。
（作者单位：国务院发展研究中心） 作 者：林家彬文章来源：经济参考报发布日期：2003-12-3星 级：
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