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公司治理结构与经营者问题国家或政府归根结底是国有企业的出资者，实际的经营要靠作为自然人的经营者。连接出资者与经营者的纽带是公司的治理结构。换句话说，出资者透过治理结构来管理企业。无论出资者是个人、国家还是法人，都需要确定一个有效的治理结构，要很好地选择、监督和激励经营者。国有企业这方面的问题更加尖锐和突出。
1．从分级管理到分级所有
现代企业制度或现代产权制度是先有出资者，后有企业，我们可以形象地把这称为“先有老子，后有儿子”。换句话说，建立现代企业制度或现代产权制度的根本在于明确出资者。与一般出资本者不同，国家具有一般管理者与特殊所有者的二重性：作为一般管理者，国家要面向各类企业；而作为特殊所有者，国家只是国有企业的股东。因此，应该分别设立不同的部门行使不同的职权。在改革开放初期，许多学者呼吁成立专门的机构，后来成立过国有资产管理委员会，但又被合并了。今年的“两会”再次提出成立专门的国有资产管理委员会，要管人、管事、管资产相统一。这就突出了“塑造国有股东”的主题，加快了企业体制改革的步伐。
塑造国有股东不仅要设立专门的机构，还必须考虑中央地方的权限划分，具体来说就是由中央一级所有还是中央与地方分别所有的问题。以前的提法一直是强调“国务院统一所有，地方分级管理”。在改革开放之前，我国的国营企业就分为“中央国营”与“地方国营”两种，文化大革命后一些中央国营企业下放到地方。一些钢铁、森林、铁路企业已经遇到中央与地方分别所有的矛盾，但是大都回避掉了。
现在实现了从“一级所有”到“分级所有”的改变，这是一个重大的转折。但是，问题并没有到此结束，难道所谓的“分级所有”就是中央与地方分别单独地所有企业吗？中央所有的企业可以与外商合资形成混合所有的企业，地方所有的企业也可以与外商合资形成混合所有的企业，那么，中央所有的企业与地方所有的企业能不能也相互合资成立混合的企业呢？“公”与“私”能合资，而“公”与“公”却不能合资，岂不令人费解？
2．几个认识误区
在国有企业建立现代企业治理结构的过程中，难免会有传统的习惯思维方式起作用。下面是一些常见的认识误区。
“国有企业搞不好主要问题在内部”——长期以来，对于国有企业问题的主要原因存在着不一致的判断：上边认为在下边，下边认为在上边。毫无疑问，出资者与经营者形成了“委托－代理”关系，代理人可能违背出资者的意志，侵害出资者的权益，这就是所谓的“代理问题”。这在任何企业都能存在。但是，国有企业的特殊性在于，国家本身不是自然人，其意志必须由自然人代表。很可能出现这样一种情况，即出资人的代表人过多地考虑个人利益，并不能完全代表出资者的意志，这是存在于企业之外的出资者层次的问题，我们把它叫做“委托问题”。因此，把国有企业监督的重点放到厂长、总经理等经营者头上是不对的，关键在于董事的聘任以及选聘董事的人们。
“加强领导班子建设”——传统体制的“领导班子”的概念被引进到现代公司制之中则出现了问题。“领导班子”是一个层次的意思，而现代公司至少有3层，董事会上有股东大会，下有总经理。如果董事会与经理层完全重合，那么，自己怎么任命自己？又如何自己监督自己？现在有的企业班子开会“三合一”，而三会的决策内容不同。现在完全重合了，在减少矛盾的同时，是否会带来新的问题？董事长兼总经理，把企业做坏了，自己把自己解聘掉？
实际上，董事的职责是“忠”，为股东的最亲近者、忠实可靠者；总经理的要义为“能”，作为为能人，他的流动性也较大。总经理本事再大也不一定成为董事，更不一定会变成大股东。对国有企业来说，其所有性质表现在股东层，董事层完全可以请民间企业家参与，例如，新加坡国有控股公司淡马锡公司董事会构成公务员与民间企业家一半对一半；英国水道公司的董事由国家任命，其职责是寻找最优秀的总经理，结果在国内找到了一位最优秀的民间企业家来干。这些做法都没有影响国有的性质。中国国家足球队的主教练可以是外国人，那么，中国国有企业的总经理可不可以是外国人？
“关键在于选好一把手”——改革开放初期我们就已经得出经验，选择好“一个人”至关重要。但是，只有选择还完全不够。实际上，所谓的“一把手”是旧体制的概念，就是在“企业法”中，也主要给了厂长经理14项权利。而现代企业制度的治理结构具有层次性，是一种民主与个人决策相结合的体制，任何人都没有至高无上的权利。在相当一些企业“一把手”成了绝对权威，上边管不好，下边管不了，结果导致严重腐败。总之，不适当地突出“一把手”的位置是非常不正确的。
3．选择的标准
出资者要对经营者进行选择、监督与激励，这些是所谓“经营者问题”的核心内容。在这之中，首要问题是选择。
在建立现代企业制度试点时期，国有全行业控股公司试点单位由国务院直接任命董事长。这显然与与公司法的程序相矛盾。其原因是，这里的董事长为一“部级干部”，而多数董事都不是。这样，从新体制程序上看，应该由董事选董事长，而从传统体制看，就是由上级任命下级，于是“董事选举董事长”演绎成了“董事长选董事”。不仅如此，这些试点单位还由国务院直接任命总经理。这与公司法更加矛盾，因为公司法规定由董事会聘任总经理。他们的理由是总经理也为一“部级干部”，同为一级干部，董事长如何任命总经理？这充分表现出新旧体制的格格不入。现在，有的人干脆提出，这些公司可以不设董事会。那还叫“公司”干什么？为什么不设立为公法人而非要勉强地往私法人上套？
实际上，在如何找到这“一个人”的程序上也有问题。重庆特钢亏损了，从邯钢找来两个人，一个人任董事长兼总经理，一个人任党委书记。企业果然变好了。但这是不是普遍的办法？重庆市政府什么责任？同样，东北制药1996年、1997年两年连续亏损，沈阳市派人到企业调查，280名中层干部有80％的人认为，原来被调走的副厂长再回来最好了。结果这位同志回来后效果不错。这种办法是不是一般的办法？同样是职工意见，有一个企业经营得一塌糊涂，上级派人来问职工谁担任厂长最好，职工一致认为现在的厂长最好，因为只有他能保证企业在亏损的情况下给职工多发工资。这样的人还能不能用？
4．尊重权责对等原则
根据以上讨论，我们可以明确政府管理企业的边界。作为出资者即委托人，政府必须首先选择自己的代理人即董事会成员，再由董事会去聘任总经理等高级管理人员。这里必须注意的问题是，选聘高级管理人员是存在很大风险的，根据权责对等的原则，谁具有了这样的权利，谁就必须承担相应的责任。换句话说，由于存在着信息不对称，出资者就不应该承担挑选高层经理人的风险。因此，政府管理企业的边界应该是选聘董事和监督人员，而由董事会去选聘总裁等高级管理人员。
最近，国资委准备对6家中央所属大型国有企业的7个高级岗位向全球公开招聘，这是国资委成立以来所作出的一项震惊中外的举措，是中国国有企业改革的又一个重要突破。如前所述，旧体制是一个责任不清晰的体制。现在中国的普遍问题仍然是上级部门有权力没责任，而下边企业人士有责任没权力。这样就没有人对决策负责任。显然，在现代公司体制中，权利并不是设计的基础。权利必须与责任相对称，每个董事会成员要对自己的行为负责，那种只考虑权利的分配或结构的作法就是犯了方向性错误。
因此，国资委直接选聘副总裁的高级管理人员，可能比较片面地注重了自己手中的权利，而忽视了相应的责任。这样做还会留下更为不好的隐患：股东自己直接选的副总裁，出了问题董事会负什么责任？总经理又能负什么责任？本来，选总经理或副总经理是董事会的责任，现在一下子轻松了；选错了经营者，董事会要被解职，现在则没有了后顾之忧。所谓现代企业制度本质上是权责明晰的委托——代理制度。国资委“一竿子插到底”，仍然是“耕了别人的地，荒了自己的田”，其科学性令人怀疑，其效果令人担忧。
5．内部监督与外部监督
股东选择了董事并不可大事完吉、高枕无忧，还要监督和激励董事。长期以来，国有企业的监督是最薄弱的环节，“内部人控制”现象比国外企业有过之而无不及。为防止国有资产流失，曾经探讨过许多办法，如“国有资产监事会”、“稽查特派员”等等。结果并没有起到非常明显的作用。显然，这样做的问题在于没有明确监督对象，出资者首要任务是选聘董事，所谓监督是对董事的监督。假如没有董事而让监督人员直接监督总经理等经营管理人员，其效果是不会好的。因为“信息不对称”规律在起作用。换句话说，不把功夫下在董事会人选，而先聘任监督人员，就好比是在沙滩上建造房屋，注定是不可能成功的。
在任何企业都会存在着“信息不对称”的现象，就是在发达国家，企业的经理人员造假帐、给自己加薪而损害股东利益的事情也不少见。加强监督无非靠内部监督与外部监督两个方面。监督方式的确定与股东结构有关：股权相对集中的要注意加强内部监督，如德国、日本的情况；股权比较分散的要注意加强外部监督，如美国、英国的情况。在中国，国有企业股权完全集中，就是上市公司也是“一股独大”，内部监督更为重要，如果内部监督没有效果，那么就很容易失去控制。劳德容就是绝对权力导致绝对腐败的例子。我们不应该单纯地追究个人层次的问题，要注意造就这些人的环境条件，自古以来就是“时势造英雄”而非“英雄造时势”。道理是一样的。
实际上，外部监督在各类企业中都是不可缺少的。所谓外部监督既包括股票市场或资本市场的监督，也包括债权市场、产品市场、经理人市场等各方面的监督和约束。监督与约束密切相关，监督是直接的约束，约束是间接的监督。没有竞争就没有竞争力，也难以衡量经营者的业绩。作者：张承耀作者单位：中国社科院工经所文章来源：经济参考报发布日期：2003-12-3星 级：
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