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深化行政审批制度改革在十六届三中全会的《决定》中得到进一步强调。但在深化这项制度的改革，不应只停留在一些具体措施上，而是亟须确定一个目标，以指导其改革进程。
从我国现行的行政审批制度来说，不断深化其改革是制度供求从不均衡到均衡的过程。制度供求均衡既是行政审批制度改革的近期目标，也是它的长远目标。只有行政审批制度达到了供求均衡的水平，才能最终消除那些阻碍市场经济体制完善的种种不合时宜的制度。
加入ＷＴＯ后的两年时间里，我国行政审批制度改革取得了突破性进展，而从实际情况看，一些社会经济运行所必要的制度难以提供而一些不必要的制度又大量存在成为我国行政审批制度改革的两大难点。而要实现我国行政审批制度供求均衡目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革，在追求制度供求均衡的前提下应制定一整套自我约束选择性授权的制度，以防止制度垄断利润流入本部门。同时，还应制定一套有效调节制度垄断利润的制度，使垄断利润合理分配于社会相关领域，以增加社会福利。
学者论坛谢茂拾
十六届三中全会的《决定》进一步强调要深化行政审批制度改革，但到底怎样深化行政审批制度的改革？我认为这项改革不应只停留在一些具体措施上，而是亟须确定一个目标，以指导其改革进程。
一、我国行政审批制度改革的目标是制度供求均衡
制度是约束人们行为的一系列规则，它是一种资源，可以采用正统的经济学理论进行供求和均衡分析。就像人们对商品的需求是因为商品能够给人们带来效用和满足一样，制度安排也能给人们带来利益。这就产生了制度需求。正是制度需求的存在，制度供给就成为了必然。但是，社会对作为资源的制度有多大的需求量？制度的生产者提供多少制度资源才是合适的？这就产生了制度供求的均衡问题。制度供给与制度需求在一定的社会条件下都有一个客观的相互适应的水平，这个适应的水平就是制度的均衡。
作为制度的一种类型，行政审批制度就是政府作为正式规则的垄断生产者为社会提供制度产品的系统安排。行政审批制度存在的条件是市场失灵领域必须有规则约束，以促使市场参与者相互合作，矫正其不良行为，即人们有对制度的需求。这种需求的约束条件即边界是制度供给不能超过依靠市场本身所具有的效率，越过边界的制度供给会产生社会效率和福利损失，造成制度供给超过制度需求，出现制度供给过剩。所以，制度供给均衡是行政审批制度有效发挥作用的基础。同时，由于社会的不断发展，制度供求平均衡总是一种常态，社会必须不断的对制度供求进行调节，以促使制度从非均衡达到均衡。从我国现行的行政审批制度来说，不断深化其改革就是制度供求从不均衡到均衡的过程。制度供求均衡既是行政审批制度改革的近期目标，也是它的长远目标。只有行政审批制度达到了供求均衡的水平，才能最终消除那些阻碍市场经济体制完善的种种不合时宜的制度。
二、我国行政审批制度改革的难点是制度供给相对过剩状态下的制度供求非均衡
加入ＷＴＯ后的两年时间里，我国行政审批制度改革取得了突破性进展，国务院有审批事项的65个部门和单位先后取消了1195项行政审批项目。各地也废除和修订了一大批行政审批事项。但是，从根本上说，现行行政审批制度的基础还未触动，过多的不适应市场经济要求的规制还严重地制约着经济体的内在活力，政府还管着大量的本来属于市场范围内的事情。但是，从社会发展的角度看，我国的行政审批制度又处于供不应求的非均衡状态。这主要是随着市场经济体制的逐步完善，一些应该制定和实施的审批制度没有得到制定和实施，造成制度供给的滞后。譬如，国土开发的保护制度明显不适应当前出现的新情况。近几年，各地方政府在城市建设、开发区和园区建设方面占用了大量的土地，仅各类开发区和园区的规划占地就达3．6万平方公里，相当于现有全国城市建设用地的总和。这不仅造成了成千上万的农民失去生活之本，加剧了失业矛盾，而且廉价的圈地造成了巨大的国有土地资产流失。面对这种情势，国家出台有关国土开发使用过程中的严格审批制度应是一项极其紧迫的制度供给行为。可是，这套制度安排由于需要限制地方政府和国家一些部门的权利，致使其供给严重滞后。从实际情况看，一些社会经济运行所必要的制度难以提供而一些不必要的制度又大量存在成为了我国行政审批制度改革的两大难点。
三、我国行政审批制度供求非均衡状态对社会经济运行所产生的不利影响
行政审批制度供求非均衡状态的两种形式即制度供给过剩和制度供不应求，将严重影响社会经济的正常运行。第一，制度供给过剩导致过高的制度成本。这种成本主要体现在制度的规划设计成本、组织实施成本、排除其他制度的成本以及保持制度正常运行的随机成本等等。第二，制度供给过剩导致了社会物质财富的虚耗。制度成本是社会物质财富的消耗，过剩的制度是社会经济运行的额外消耗，这种消耗就是所谓的“交易费用”。据统计，美国1970年ＧＤＰ的40％消耗于这种交易费用。我国虽然没有作过这方面的统计分析，但客观上这项交易费用不会比美国的水平低。第三，制度供给过剩导致制度利润的逆向分配，放大了制度寻租空间。任何制度都会产生利润，但不同制度的利润来源和分配是不一样的。适合需求的制度产生正常的利润，利润的来源是交易者从制度中得到的收益，其分配也是在交易者之间进行的，且各得其所。行政审批制度的交易主体一方是行政主体即政府部门，另一方是行政相对人。作为依需求而供给的行政审批制度，其利润的来源和分配与一般的制度没有区别。不适应需求而产生的制度是一种供给过剩的制度，其利润的来源是交易主体的一方或多方交易成本的增大或收益损失的结果；其利润的分配往往向交易主体的一方或多方倾斜。譬如，一项买卖本来只须涉及经济主体，如果政府规定对其进行审批，显然会增加交易者的成本，并会使制度利润以增加交易者成本的方式转移到从事审批的公共部门手中，分配给制度的审批者，这就是制度的逆向分配。审批者取得这一利润的方式是公开地或隐蔽地寻租。第四，制度供给过剩导致了经济主体交易成本的增大和交易收益的减少甚至交易亏损，从而抑制了人们的创造精神。第五，制度供不应求导致社会公共领域的交易行为得不到应有的规范，并使整个社会资源配置失衡。
四、实现我国行政审批制度供求均衡目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革
制度也有自己的供求规律：第一，制度供求规律的客观基础是制度供给决定于制度需求。第二，制度供求规律的核心是制度需求的源泉来自于制度利润，即有效的制度产生是因为这种制度为交易者提供收益。第三，制度供求规律的表现形式是制度供求量决定于制度的效用大小。制度效用由运用制度的交易者个人收益和社会收益构成。没有效用的制度既不会有需求也不能有供给。第四，制度供求的常态是制度供给总量过剩。制度是由公共部门垄断提供的。制度供给的垄断性常常使制度供给过剩。第五，制度供求均衡是制度的边际效用为零。这种均衡是一种理论存在，实际上制度总是非均衡的。第六，制度供求均衡是人为因素调节的结果。作为制度垄断生产者的公共部门总是将制度供求调节到相对的人为均衡状态。
从制度供求规律的特点可以推出两个结论：第一，我国要达到制度供求均衡这一行政审批制度改革的目标必须认同五个改革的原则：一是行政审批制度的存在决定于社会对其具有需求的原则。政府提供的行政审批制度应当是社会运行所需要的和具有公共产品性质的制度。二是行政审批制度应当给交易主体的交易行为带来收益的原则。三是对行政审批制度合理性的衡量应当进行效用定量分析的原则。目前，我国对户籍审批制度、就业身份审批制度等等许多远远落后于形势的审批制度，难以进行实质性改革的原因就是没有对这些制度进行效用的定量分析，以致误认为这些制度还是必要的。政府应当建立一套评估审批制度的科学定量分析系统，对现行审批制度和拟订的审批制度进行定量的效用评估，以制度效用确定制度供给。四是把审批制度改革的重点放在减少制度供给过剩方面的原则。制度供给的垄断性要求政府应自我约束和主动接受法律与社会约束，尽可能减少审批制度。五是对行政审批制度供求进行合理调节的原则。
第二，实现行政审批制度供求均衡目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革。公共部门是行政审批制度的垄断生产者，垄断生产的制度提供垄断利润，而垄断利润的攫取者只可能是提供制度的公共部门。制度垄断利润与制度利润不一样：制度利润是制定制度的时候就产生的利润，在制度均衡的状态下自然分配到交易主体和社会有关领域；垄断利润是在制度制定者或实施者运作制度的过程中产生的，如果不经运作，它就是隐含的。譬如，外贸进出口权的审批制度就产生制度垄断利润：一旦某企业被赋予外贸进出口权，就意味着这个企业可以凭借这一权力获得一定的政府分配的垄断利润，无权进出口的企业要进出口货物就得通过拥有从事进出口权的企业进行，并且接受进出口企业制订的有关条件，如压低货物出口价格和提高进口价格等等，进出口企业便通过这种手段获得政府分配的制度性垄断利润。
垄断利润的分配说明，作为制度运作者的公共部门完全掌握着制度垄断利润的分配大权，在它得不到有效约束的条件下，完全有可能利用这种分配大权为自己牟利，将垄断利润的很大一部分攫为己有。其攫取的方式就是与被审批者双向寻租，即审批者通过向被审批者的“选择性授权”将产生垄断利润的“行政许可权”赋予善于“合作”的企业，被审批者将得到的授权所产生的制度垄断利润的一部分向审批者“表示”。审批制度产生垄断利润的核心就是审批者的选择性授权，而任何国家的任何行政审批制度都是通过选择性授权来运作的，再好的审批制度如果没有对这种选择性授权的有效制约都将导致制度非均衡。所以，行政审批制度改革的目标是制度供求均衡，而要达到这一目标的途径就是改革公共部门本身，即公共部门在追求制度供求均衡的前提下应制定一整套自我约束选择性授权的制度，以防止制度垄断利润流入本部门；同时，还应制定一套有效调节制度垄断利润的制度，使垄断利润合理分配于社会相关领域，以增加社会福利。
作者单位：湖南省行政学院经济学部
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