“统筹区域发展”，在推进全面建设小康社会目标的过程中，处理好地区之间、城乡之间的协调发展问题，是新的历史时期需要特别予以高度重视的现实问题。其中，从各级政府的角度讲，就是要研究如何更加科学、有效地发挥政府在弥补市场失灵方面的功能和作用。
“统筹区域发展”，政府在其中发挥着主导作用。其重要表现在加强区域规划导向，认真扶持弱势地区，严格维护市场秩序和合理配置短缺资源这四个领域———
加强区域规划导向
首先，需要加快构建新的经济区划体系，并且合理界定经济区域定位、功能及其发展方向。经济区划工作应该是国土面积较大国家调控区域经济发展的一个重要内容。为此，建议循着“以市场配置资源为基础，以提高实效为目标，打破地区封锁，统筹城乡经济社会发展，促进地区间优势互补和合作交流，形成若干各具特色的经济区和经济带”的思路，以东中西三大经济地区带为主体框架，逐步构建新的经济区划体系及其规划体系，以指导各地区开展健康、规范、有序、高效的竞争与合作。
1、重新设计经济区
这种经济区划，具体方案及其区域功能定位可以确定为下列4种类型及其16个区域———
（1）大城市经济圈，包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群（可扩大到港澳地区）和首都经济圈（京津及其周边城市）等3个城市密集区。其主要努力方向是建立成熟的区域统一市场体系和形成我国面向世界的现代化工业、高技术产业和新型服务业的主要基地，从而起到支撑未来20年内我国国际竞争力持续提高的主要动力源作用；
（2）沿交通干线经济带，包括胶济铁路沿线及烟（台）大（连）渤海通道经济带，武汉至长株潭铁路沿线经济带，哈（尔滨）大（连）铁路沿线经济带，成渝铁（公）路沿线地区经济带，西（安）郑（州）徐（州）连（云港）铁路沿线经济带，温（州）福（州）厦（门）公路沿线经济带（力争尽快建成此段铁路），重（庆）武（汉）九（江）及其南昌沿长江干道经济带等七大沿骨干交通经济带。其主要努力方向是推动要素资源沿这些交通网络便利流动和加速发展“点线布局”相结合的城镇经济带，从而起到在我国形成一批重要的区域性的能够实现跨越式发展增长极的作用；
（3）重点国土整治地区，包括京津周边风沙源综合治理区，晋陕蒙接壤的黄土高原水土保持区，长江源三江天然林保护及其水土保持区，广西、贵州、云南岩溶地区石漠化综合治理区等4个重点地区。其主要努力方向是加大国土综合治理工作力度，尽快扭转生态环境恶化趋势，从而起到保障我国重点区域国土生态安全的功能和作用；
（4）特殊支持地区，包括西藏和新疆两个自治区。其主要努力方向是全面推进兴边富民行动计划，加强生态环境建设和保护，搞好与周边国家的特殊经济贸易和合作，加快建设重点城镇和特色农牧产品基地，从而起到巩固边疆安全，增进民族团结，保持社会稳定的特殊功能和作用。
2、培育新的合作机制
基于经济区划，政府部门应该在推动和创新区域合作机制方面发挥更加有效的作用。
一是支持建立相应的组织机制。
建议在相关利益方（主要涉及区划内各省级政府）首先都具有共同意愿的前提下，分别采取自行设立、自主设立但国家有关部门作为观察员身分参加、由国家有关部门发起设立各地方政府参加这三种形式，并且相应建立起来每一个特定经济区划的非常设机构。其主要职能可以依据经济区发起设立时的形式有所变化，但是基本的职责应该确定为：定期相互通气和向相关方面反映情况及其重大问题，组织编制区域合作框架和有关概念性规划，出面组织对区域内重大经济社会活动的预评估，帮助协调跨地区投资者利益保障和非法律性利益纠纷等。需要提出的是，不论那一种形式的区域机构都不列入政府机构正式序列，但需要指定由现有政府部门内设机构兼理。日常活动经费也采取各参加单位分摊办法或者接受社会捐助解决。
二是鼓励和支持建立相应的契约机制。总结过去的教训，开展有实际效果的区域合作需要大家共同协商后能够兑现的承诺。比如，涉及跨行政区的需要政府出面或者予以监督实施的投资活动、贸易流通、人才交流等等，都可以也应该通过协商达成政府间协议。虽然这些协议不能通过公证或者法律来予以保障，但是在实际上也和政府信用有密切关系，因此在其后的执行中必须提高其公信力（若遇不可抗力因素，则也需要由不能履行协议方出具特殊说明并且经各参加方认可）。在发生区域利益纠纷时，国家有关部门应该支持和保护履约方，批评未履约方的行为并且支持采取某些措施予以变相惩罚，如支持媒体公正报道和组织相关讨论予以披露。
扶持弱势地区及弱势人群
对于如西部一些自然条件严重约束地区，国有企业改制遗留的中老年职工、结构转型加快引起的结构型失业人口、残疾人口等弱势的地区和人群，各级政府应该及时施以援手。贫困不仅仅是经济过程的产物————它是经济的、社会的和政治的力量相互作用的结果。尤其是政府机构的责任心和负责态度的产物。因此，要运用政府权力重新配置资源以采取有利于穷人利益的行动。作为一个社会主义市场经济的国家恐怕需要在这一方面做得更好一些，这也是实践“三个代表”重要思想最为基础的一个内容，需要做的事情非常多。
3、改革中央资金的再分配体制
国家财政投入重点向有利于平衡地区间在社会和公益事业发展差距的方向倾斜，即逐步将缩小地区间所享受基本公共产品和服务的差距作为国家主体性财政投融资战略和基本目标。
近中期的主要任务：一是迫切需要加大对农村地区的基础设施投资和一般性财政转移支付的力度。二是与加快建立和健全公共财政制度相适应，尽快促进财政转移支付由基数法支付体制改革到因素法支付体制，同时严格强化财政资金的预决算监督。三是扶持弱势地区发展的资金，要与培养当地自我发展能力紧密结合起来，同时，要杜绝出现建设者与经营者经常分离的现象，把对国有资产的保值和增值的责任、权利和义务统一到一个主体。
4、支持城镇贫困人口就业 经济体制和经济结构双调整过程中，最大的难题就是加剧了那些处于竞争弱势地位人口的就业困难，不能简单地将他们“减员分流”推向市场。因此，考核各级政府的政绩时需要将这些人口充分就业率列为其中主要的目标。
近中期内，特别是要抓住抓好下列措施：一是强制要求所有企业都必须建立对全部职工的基本社会保障，特别是要将超过半年或者试用期的聘用人员纳入社保体系。对于离退休职工的社会保障则要尽快与企业脱钩，其中属于某些特殊原因而建设起来的、布局在自然条件恶劣地区生产国防军工产品的、主要提供初级资源产品并由国家长期实现调拨政策的人员的社会保障费用，应该主要由中央和地方两级财政解决。二是地方政府要集中现在分散在各个渠道的资金，以社区为基本平台建设再就业技术培训和信息指导机构，为失业人员服务。三是大力降低失业人口和家庭创业者自谋就业的门槛，目前这方面已经出台了不少政策措施，如减免税收和提供小额贷款等。但是，在办理程序、申请资格认证、审批时间、监督机制等问题上，仍然缺乏细节性措施，使得政策实施效果大打折扣。
5、对贫困地区的援助责任
对那些仍然处于没有解决最基本温饱问题的绝对贫困地区来说，不应该去批评和指责群众自身“不努力”、“不争气”。建国已经半个多世纪了，仍然还有一些地区没有消除绝对贫困现象，国家应该有勇气和义务来承担这些责任。
因此，需要调整过去的扶贫思路和一些做法。迫切需要做的事情包括：一是适当调高我国的绝对贫困人口纳入标准，至少不能仍然是按现行统计方法计算的年收入625元为标准。二是加大生态移民力度，将相当一部分绝对贫困人口进行异地安置，没有必要再去为了深山老林里面一户两户人家去建公路、铺电线等等。三是将所有的孤寡老人直接纳入民政救济系统，其基本生活支出全部由财政包起来。
严格维护市场秩序
当前，比较普遍的情况是由于许多政府主管部门在建立公平、公开、公正的市场竞争环境和经济秩序方面的不作为。因此，迫切需要以我国加入WTO所增加的外部压力作为积极因素，加快构建适应社会主义市场经济要求的政府职能框架。
6、强调程序公正
就现阶段而言，程序公正是有效解决我国有法不依和违法难纠的重要措施。
首先要限期清理所有省人大通过的地方性法律、法规和省级部门发布的行政性条例、通知、意见等等，并且要限期向社会公布其废除、修订和保留等各类情况。在此前提下，开始实行“新办法新程序”的原则。比如，可以将立法草案权交给社会，即由人大首先明确提出最近几年的立法计划，然后在社会招标由社会中介组织或者专家组负责起草初稿，再进入主管部门和人大专门机构的审批程序，从源头上消除部门权力法律化的现象。
再有，政府有关部门需要发布的任何具有一定法律效力或“准法律”的“红头文件”，应该事先在同级人大进行备案，备案期中无重大原则性异议才能正式对外颁布。
还有，对于仍然需要保留的一些权利，如定价权、规划权、规费收取权等，必须经过公开听证或者专家论证这一程序才能往下进行。
7、构建全社会信用体系
首先是尽快纠正一些政府行为的随意性和提高其信用程度。比如，对于凡无法律（法规）明文规定不准生产和经营的活动，若因政府的政策变更要求终止而对生产经营者带来的利益损失，原则上要实现谁决定终止谁提供补偿的原则。又如，政府有关部门对全社会的承诺完成情况，要由第三者（即非承诺单位、也非受益单位）来进行验收，并要赋予其具有独立公开其验收结果的权利和义务。还如，在处理涉及由于政府权利干预而影响到对外投资贸易活动所产生的纠纷时，新的领导人（法人）要遵守前任领导人（法人）的协议和承诺，不要随意采取拖、赖、毁等严重有损政府信用的行为（包括前述区域合作中达成的政府间协议也应该坚持这样做）。显然，只有在政府信用全面提高的前提下，政府才能够引导和示范整个社会信用水平的全面提高，政府也才能做到公正监督和严格惩罚那些不讲信用的人。
8、提高管理监督的能力 其一，要尽快改革和完善现行的实际上“以GDP多少论英雄”的政绩考核制度，逐步过渡到更多地以社会保障率、就业率、家庭财产增长率、九年制义务教育实现率、按功能区确定的生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件应急反映能力、人口自然增长率等9大指标来作为考核地方首长政绩的主要标准，其中主要领导人的年度考核结果要在同级人大会议上公布，以作为人大任免公务人员的主要依据，以改变现在大多数情况下只是由上级组织部门在提交表决前临时宣布某某人业绩的做法。
其二，要尽快将所有涉及市场经济秩序的管理和监督部门进行合并，也就是实行属地化、社区化综合执法，其工作业绩不必与其在“打假、扫非、超标、违规”等活动中的罚没收入挂钩（不要搞什么比例留成制度），同时保证其工资福利及其基本办公经费。
其三，依法界定和规范中央与地方在管理区域经济事务上的责权利，其方向是加大地方政府的属地责任和权利，加强中央在跨地区事务上的协调监督责任和义务。比如，不论经济法人的隶属关系，各地方政府都有权统一对这些法人参与市场竞争活动进行管理、监督和奖惩，上一级垂直主管部门不能随意干预。但是，若事主不服，则可以参照行政诉讼法的基本精神请求中央有关部门进行裁定。
合理配置
短缺资源
随着我国全面建设小康社会的快速推进，涉及石油、天然气等重要矿产资源和淡水、耕地等自然资源的供需矛盾越来越突出，资金资源总体上普遍缺乏，人才资源严重不足，技术和信息资源的结构性短缺现象十分严峻。同时，由于各地区自然地理条件、历史因素、发展基础等存在着空间差异，不同地区之间特别是老少边穷地区与东部沿海发达地区之间，在许多关键性社会经济资源的占有水平、配置能力、利用效率等方面必然存在着很大的差异。对于这些差异，显然不能自动地等待市场机制去自发调节。因此，在各级政府坚持市场配置资源为基础的同时，也需要改善和加强行政管理来进行合理调节。
9、协调短缺资源的空间配置
可以根据短缺资源的性质和市场法则的要求分为三类情况。
一是关于石油、天然气等资源，要主要考虑运用市场机制来调节调出地区与调入地区之间的利益分割问题，但是如由于市场、技术、人才等原因限制而不能够通过就地加工来增加资源产品的附加值，国家就要通过调节上下游产品价格比价关系和设置资源产地拥有加工量配额处置权的办法，来间接调节西部地区由于资源性产品大量输出后利益损失过多的问题。
二是关于淡水、耕地等资源，则要同时考虑运用市场和行政两种手段调节跨地区配置的利益补偿问题。在某些情况下还要以行政手段为主。由于这一类资源配置上的特殊性质，在近中期不可能实现完全市场竞争，因此政府利用行政手段在相关地区之间统一调配或者作出统一要求是必要的。但是，应该坚持一个基本原则，即按照边际效益计算后，受益较多的一方需要向受损较多的一方支付某些补偿性费用。
三是关于资金、技术等资源，其空间配置的基本原则就是按市场规律办事，国家和地方政府要做的事情只是如何促进其有序地、便利地和有保障地跨地区流动。但是，也需要研究一些例外，比如，可以将对口支援最好以法律的形式将其固定下来，对口支援方有必要也有责任采取一些非市场的办法支持受援方，如调动一些地方财政资金直接或者间接地促进资金和技术流向受援方地区。
10、缩小政务信息利用的差距
信息资源的空间配置逐步成为协调区域经济发展的一个重要领域。现在，可以加快做到的事情就是缩小地区之间在政务信息资源利用上的差距。现在，东部沿海地区已经出现一些“信息孤岛”式的电子政府省（市），而同期在西部大部分地区仍然是手工操作为主的政务信息处理系统。为此，一方面国家需要坚持在通信和信息化基础设施建设方面将重点支持对象逐步向西部转移；另一方面国家也要在推进信息技术应用方面更多地考虑缓解区域发展严重不平衡的问题，分类予以帮助和支持。针对西部地区和中部非常困难的省级政府，一是由中央财政资助配备全国统一的政务信息平台；二是由中央财政提供专项资金统一组织培训落后地区的专门人才；三是在基础性政务信息的收集、集成和网络运行等维护费用方面，由中央财政和地方财政共同承担。
只有这样，才有可能使得中央与地区之间、地区与地区之间的基本政务信息可以实现资源共享和便利流动。
11、引导人力资源区际间流动
中外经验反复证明，只有解决好了人力资源的培养、引进和使用问题，才会出现经济快速发展和社会明显进步。即使是原来经济非常落后、自然资源严重缺乏、地理环境非常不利的国家或地区也同样适用这个规律。因此，在我国中西部地区继续采取用事业留人和精神留人的基础上，国家应该帮助和支持现在物质生活和科研条件都还比较差的地区尽量多培养一些当地人才、多引进一些适用型人才和高效益使用好现有所有人才。
要引导人才资源跨地区配置，一是国家出资尽可能多地在西部地区加快建设一批国家重点试验室或者工程技术研发中心以及博士后工作站，以吸引大批有为人才进入西部。二是国家支持在西部地区多办一些面向农、林、牧、特产等领域以及生态环境保护专业的成人专科大学，所缺乏的师资由国家有关部门协商东部地区大学和科研机构人员实行按学期进行聘用的制度来解决，所发生的相关费用及其工资也由中央财政负责。三是加大东西部之间和国家机关与西部之间人才资源交流的力度，原则上这方面的费用均由中央财政支付。（作者为国家发改委国土地区研究所所长）
撰文／杜平
井韦摄于上海陆家嘴。作者:杜平资料来源:经济日报
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