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公共产品供给—财政支出的新理念
公共产品是经济学广泛使用的一个概念，也是公共财政的重要理论基础之一。在市场经济条件下，尽管市场机制能够发挥资源配置的基础性调节作用，但它无法提供具有公共受益或联合消费特征的产品或劳务——公共产品。
公共产品的本质属性在于它的公共性。公共性主要体现在三个方面：一是产品供给结构的公平性。公共产品具有对消费者的非排他性，政府只有公平、均衡地向城乡和不同阶层的社会成员提供公共产品，才能实现社会和经济发展的均衡。否则，将扭曲公共产品的供给结构，出现比市场失灵更糟糕的政府失灵，并带来一系列严重的社会问题。二是产品供给过程的公开性。公共产品供给实际上是政府对公共资源的配置过程，按照公开透明的原则生产和分配公共产品，是市场经济对政府特别是财政部门依法行政、依法理财的基本要求。三是产品供给取向的公正性。这要求政府要按社会公众的集体意愿提供公共产品，弥补市场失灵，维护社会公共利益，实现社会总福利和人均总福利的最大化。
公共产品理论可为政府机构设置和财政收支规模及其方向提供理论依据，其最大的意义在于，使政府组织明确了哪些产品的提供（如基础教育产品）必需由政府组织来承担责任，即由政府组织自身提供；哪些产品生产则可以通过公私伙伴关系来实现，或采用使用者付费的规则来运行。哪些领域应该以初级产品的形式提供；哪些领域可以提供终端产品。
运用公共财政学和政府经济学理论重新审视当前财政支出改革，有助于我们科学界定财政支出范围和创新公共财政支付方式。
公共产品供给结构的优化
公共性并不是表现于某个领域的公共产品覆盖率，而体现在整个公共产品的供给结构是否均衡，能否最优满足社会公共需要。我国目前的供给结构扭曲现象仍较严重，公共产品“供给短缺”和“过度供给”的现象并存，尤其是城乡公共产品供给的结构性失衡是公共财政建设不能回避的问题。
（一）公共产品结构失衡状况
1、财政支出缺位的实质就是公共产品供给不足，突出表现在广大农村公共产品的极度匮乏。目前农村公共产品的供给基本上沿用的是人民公社时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和自上而下的制度外公共产品供给决策机制。多年来政府对农村公共品供应系统投入太少，投入和管理体制十分落后。过去，政府提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，对农村公共产品供给主要限于中小学义务教育、少量的农村水利设施和农业科技推广等方面。近年来，国家实施积极财政政策，增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，但农民急需的基础教育、农村公共卫生医疗、农民贫困群体救助、农民就业再教育、农村水利设施建设和维护等至今是公共产品供给中的“盲点”。
2、财政支出越位最明显的是经济建设支出，全国在最高年份曾达到56％，而这其中有许多属于私人产品范畴，本应该由市场和社会负担的。另外，在迅速增长的各类事业费的供给范围中，如有些培训中心、报社、出版社、协会、学会等，既不属于公共产品也不属于准公共产品之列，根本不应当由财政供给资金。
3、城市公共产品供给结构中也有不合理的地方，社会保障覆盖面和保障水平偏低，远未达到市场经济的“稳压器”作用。这次ＳＡＲＳ突发引致的公共卫生防疫体系等社会公益事业按性质属于公共经济部门，其服务属于公共产品范畴。但因为各类事业费供给范围庞杂及财政供养人员负担过重，造成一方面存在不合理的越位供给或过度供给的状况，另一方面又存在着应当由公共部门保障的事业，资金供给短缺、保障乏力的问题。
（二）供给结构失衡的危害
1、供给结构失衡侵蚀了公共产品的本质属性，其直接后果是人为地拉大社会成员间的差距，引起社会的不公平。这种供给结构长期扭曲的危险是，政府由于无法弥补市场失灵导致的贫富悬殊现象，将激发各种社会矛盾，最终导致难以逆转的社会动荡。
2、公共产品的短缺，不仅侵蚀了公民的基本权利，也影响了国民经济的持续发展。农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共产品，在供给政策的厚此薄彼，使城镇居民优先享用公共产品的使用权，并由此获得较多的发展机会，而广大农民则因牺牲这种权利而丧失部分发展机会。而且同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1／3，让低收入人群自筹资金进行公共基础设施建设，必然会进一步降低农民的收入水平，降低农民对工业品的消费能力，不利于扩大内需，也影响了国民经济自主增长能力的提高。农村公共产品匮乏造成农民上学难、看病难的状况，更是影响农村社会稳定的最大制约因素。
3、公共支出越位挤占了稀缺的公共资源，分散了财力，使得社会急需的公共产品供给不足或无力供给，公共产品供应中的结构性失衡问题加剧了公共产品的供求矛盾。现代生活方式增强了人们之间的相互共存性，同样也扩大了对公共产品的依赖性，一个诸如ＳＡＲＳ这样的突发危险事件就足以威胁整个社会，使众多的生命面临共同的灾难。
（三）优化公共产品供给结构的初步设想
当前，我国公共产品供给的总量不足和结构失衡不仅同时存在而且相互制约。根据我国现有国情，公共产品供给的总量不足问题将在相当长的时期内存在，这就需要我们优先解决最迫切的结构失衡问题——城乡公共产品供给结构失衡，把公共财政覆盖到农村和农民。这既是公共财政建设的核心内容，也是公共产品本质属性的回归。
对农村公共产品的供给，应该尽快由依靠农民自身向以国家为主的政策目标过渡让农民能享受到最基本的国民待遇。政府必须采取“回报农民、反哺农业、扶持农村”的形式，通过加快对广大农村公共产品的补偿性供给来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。
在当前政府财力仍十分有限的情况下，我们可以考虑采取“存量调整”和“增量投入”的方式解决城乡公共产品失衡问题：一是在逐步加大支农投入的基础上，按照“先退后进”的思路，将从事业单位中退出资金用于农村公共产品供给。二是整合各种支农资金，由支持农业生产转向增加农村公共产品的有效供应。三是建立以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品融资体制，比如由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可以通过清晰界定产权赋予私人部分收益权。四是在逐步加大社会保障投入的基础上，将国有资本退出收入全部用于社会保障，逐步将社会保障覆盖到广大农村地区。
作者单位：青岛市财政局
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