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中央经济工作会议即将在北京召开。这次会议将如何定位2004年的财政政策颇为引人注目。
事实上，早在两年前，理论界就有过所谓积极财政政策“淡出”的热烈讨论，而自去年年底的中央经济工作会议做出了继续实施积极财政政策的重大决策后，“积极财政政策淡出”的声音也随之淡出了。
但今年似乎有所不同。前三季度不仅GDP的增长高达8．5％，而且投资增长也高达30．2％。在经济形势发生了重大变化的今天，是继续保持积极的财政政策，还是淡出积极财政政策？是政府必需认真考量的一个问题。
面临转型
“积极财政政策不管是言进还是言退，都很艰难。”社科院财贸所副所长高培勇一语道出了政策选择的两难性。
自从前三季度国民经济的各项统计数字公布之后，一场“经济过热”的大讨论迅速展开。如果认定目前的经济形势的确过热，积极财政政策的退出势成必然。来自亚洲开发银行驻中国代表处一份报告就显示，扣除物价因素，目前中国投资的实际增长幅度已超过1992年－
1993年经济过热时的水平。虽然居民消费价格继续在低位徘徊，但与投资有关的生产资料和原材料价格已明显上扬，经济增长对投资的依赖程度进一步加深。报告认为，政府应尽快制定积极财政政策的淡出机制，因为过快的投资扩张将不可避免地引发一系列结构性矛盾。
但如果积极财政政策一旦退出又会带来一系列问题。首先，通过国债资金已经兴建了一大批在建的工程，这些工程要完工需要的后续资金，据国家发改委提供的资料，大体上需要五、六千亿。如果言退，这些工程后续资金要从哪里来，这些工程会不会成为烂尾工程？其次，近年来积极财政政策一直给中国经济增长带来了巨大的力量，如果言退，中国经济的高增长还能不能继续，将会在多大程度上受到影响？再次，一旦积极财政政策退出，一大批与积极财政政策命运密切联系在一起的特定的利益集团、行业、地区会受到损失。这会不会给中国经济的稳定就带来问题？
与此同时，来自于国家统计局、国家发改委的官员在一些场合也数次重申，对中国当前的经济形势“不要轻言过热”。不仅如此，他们判定，明年的经济总体上也不会过热。如果中国目前的经济形势真的没有过热，那么继续实施积极的财政政策也就有了充分的合理性。但是，自从1998年第二季度开始实施积极财政政策后，在长达5年多的时间里，我国已经积累了高达2万多亿的国债规模，长期下去会不会引发由于国债的偿付风险而引发财政的整体风险？还有一个令人担忧的问题是，已经实施5年多的积极财政政策，已经使中国的经济增长形成了对财政支出扩张的日益严重的依赖。在过去5年的经济增长当中，每年都有1．8个百分点来源于积极财政政策的支撑。这种局面能长久地维持下去吗？同样，由于积极财政政策的实践，在中国已经形成了一大批与积极财政政策命运密切联系在一起的特定的利益集团。比如说，有特定的行业，特定的地区，特定的人群，特定的机构，他们的进与退是与积极财政政策密切联系在一起的。长此以往他们的这种既得利益格局也会逐渐得到简化。
进，一种冒险的选择；退，一种艰难的选择。进退维谷。
但现实是经济形势确已发生变化，变化了的形势要求宏观经济政策的相应调整。因此，“积极财政政策转型”也许将成为当前环境下的最佳选择。
如何转型
“在保持财政政策连续性和稳定性的基础上，适时适度调整和优化政府投资的方向、结构和力度。”财政部部长金人庆透露。
这也是财政当局最高官员迄今为止最为正式的说法。
也就是说，“积极财政政策需要降低力度，调整投向。”高培勇概括说。
具体而言，所谓降低力度就是把我们维持5年多的国债发行规模逐渐地减弱，逐渐减少下去。财政部研究所所长贾康认为，积极财政政策的代表内容：长期建设国债，应该在保持一定规模的前提下，对绝对数量进行审时度势、酌情的逐步调减。
“现在是每年发行1500亿的国债，从明年开始能不能逐渐减下去，1400亿、1300亿。”高培勇建议。
“在具体的政策措施上，考虑到在建项目的投资需求，2004年－2005年可考虑减量继续发行长期建设国债，到2006年全面停止长期建设国债的发行。”国家发改委宏观经济研究院的研究人员建议。
所谓调整投向，就是将以往国债资金投向从重点建设项目向公共服务领域方面转移。
据统计，1998年－2003年国债投资中，约有半数是经营性或有效益的项目，其中不少是不需要补助或根本不缺钱的项目。贾康认为，国债一定要积极退出竞争性和赢利性的领域。尽可能发挥市场在配置资源中的优势。投资重心应该继续关注原来已经形成的一些重点项目，保持原有工程的连续性，完成续建和收尾。同时西部开发和东北老工业基地的改造也应进入长期建设国债考虑的重点之列。对需要缓解的公共产品和部分准公共产品的瓶颈制约的基础设施项目，国债资金要继续关注。三农问题、与全面建设小康社会紧密相关的重点项目显然也必需做为重点，并且要在原来的关注基础上进一步加大资金的支持力度。
“国债要积极促使政府方面的投资更多地发挥引导民间投资增长的作用，积极地服务于培养财源、做大经济蛋糕。”贾康说。
承担税改部分成本，也将成为国债投资的方向之一。
其实，有关于增值税的转型、个税的改革、内外资企业所得税的合并这些税改内容已经被讨论了若干年。各种改革方案也早已有之，改革所带来的效益也看得比较清楚，但是就是因为担心方案实施后，财政收入会减少成为这些改革迟迟没有进行的重要原因之一，如果转型后的积极财政政策可以用国债资金来支撑这些改革项目，税改也许真得离我们不远了。
转型之后
积极财政政策的转型，加之经济的回升和利率预期的上升，必然使明年发债的国债期限结构有所缩短，也就是说，中短期国债的比重将会有所增加。这其实已经可以从今年下半年以来发行的国债期限上看出端倪。此外，随着中央与地方间财政体制的改革，名正言顺的市政建设债券和地方政府债券将有可能得以面世。
分析人士指出，国债的投资进行调整后，盲目的市政建设热将会降温。当前，随着国民经济进入快速增长通道，城市基础设施、房地产、冶金、有色等行业投资不断升温，商业银行及政策性银行对上述行业也普遍看好，愿意提供超大的无抵押授信额度，在某种程度上已经导致了部分行业的投资过热、地方政府的债务风险增加和商业银行的信贷膨胀。在这个意义上，国债从相关领域的逐步退出可能有利于防止相关行业的非理性扩张，减少商业银行出现新一轮的贷款坏账风险。
国债投资政策的调整，还能够引导商业银行减少对城市建设和房地产业的信贷规模，抑制对生产资料及投资品的过度市场需求，有利于减少可能出现的通胀压力。
“变化最大的是，积极财政政策的转型将会加快推进资产证券化的进程，特别是对四大国有商业银行信贷资产证券化进程的推进力度会更大。因为财政支出的重点将会转向有关经济与社会协调发展的方面，补充四大商业银行的资本金，必须转向非行政性的市场化渠道。而面向市场寻求资本金补充的主要选择就是眼下都在争先恐后准备的上市。但大量的不良资产存量和潜在量，以及伴随中长期消费信贷资产规模扩张，日益显现出来的银行流动性风险问题，都是其上市的最大拦路虎。所以，对四大国有商业银行来说，出路之一就是信贷资产证券化进程的加快。正是基于这点，资产支持类债券将会面世。”中央财经大学金融研究所所长袁东教授对未来债券市场的发展充满信心。（20B1）
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