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李剑阁
对中国全面实现小康社会的宏伟目标而言，能源产业的未来发展具有十分重要的战略意义。随着中国经济持续快速增长和人民生活水平不断提高，对能源的需求将会急剧增长。为此，我们不仅需要综合利用石油、天然气、煤、水能、风能、核能等多种能源资源，同时还必须鼓励多种所有制的企业通过竞争参与能源开发。我们既要以市场化的手段提高能源的
供给和使用效率，又要实现经济社会发展与环境生态保护的目标。这就要求我们根据中国经济发展的水平和能源产业发展状况，制定合适的能源政策和发展战略，并逐步建立和完善相关的法律、法规和制度，为我国能源产业健康、可持续地发展提供有力的政策支持和可靠的制度保障。
能源产业是一个涉及范围广、产业链条长的庞大综合性产业领域，能源的生产和消费具有独特复杂的技术经济特征。经济学理论和各国的实践表明，煤、石油、天然气等初级能源的开采具有较强的竞争性，城市配气、输电、配电等能源运输环节具有自然垄断的特征，而水能、核能的利用则在环境和安全领域具有较强的外部性。不同领域和环节的不同技术经济特征，导致了全球的能源产业多样的市场竞争格局、产业组织形态，也决定了政府的不同管理和干预方式。能源领域的电力产业和天然气产业运输和配送等网络型产业，由于不完全竞争、不完全信息和外部性而存在市场失灵，所以需要政府的适当干预。传统上，世界大多数国家在这些行业都是采用国有、国营和纵向一体化的垄断经营方式，这是处理市场失灵的一种选择。美国、加拿大等少数国家则采用了民营企业垄断经营、政府进行严格监管的更加接近市场的模式。
过去20多年中，技术进步、市场化、全球化等因素导致了全球能源产业的市场结构、企业组织形式和所有制形式的重大变化。一方面，石油开采、炼制和销售领域形成了国家、乃至全球性寡头垄断的格局。另一方面，对电力、天然气等垄断行业进行市场化改革成为发达国家和发展中国家的共识。传统的国有、国营和纵向一体化模式被打破，不同国家按照产业环节对能源市场进行了切分。在可以竞争的领域开放准入，引入竞争。在不能开放竞争的领域尽管仍然实行国有国营，但都采取了强调市场原则和经济核算的公司化经营，加强了政府的监管。美国、英国等发达市场经济国家是改革能源领域产业结构、企业所有制和监管体系的先行者。
从上世纪80年代初开始，中国在能源部门的各个产业领域就开始了多项改革，包括产业结构调整和企业制度改革。特别值得提出的是，中国在80年代中期就部分放开了发电行业的投资准入，实现了投资主体的多元化。中国实行这项改革甚至早于包括英国在内的欧洲许多市场经济国家。
中国政府在不断地推进企业改革和行业结构调整的过程中，按照市场经济体制建设的要求，同步进行了能源领域政府管理体制的改革。在能源部门的可竞争的产业领域，中国逐步有限度地放开了行业准入，并主要通过行政主导的产业重组构造了市场主体和可竞争的结构，希望迅速形成合理的竞争格局，尽可能以更加市场化的方式配置资源。在具有自然垄断环节的天然气运输和城市配气、电力输配等领域，中国按照不同环节的技术经济特征进行了产业的拆分，其目的是探索如何在可竞争的环节引入竞争，并同时加强对非竞争部分的专业化监管。
经过20多年的持续的市场化改革，中国在能源领域逐步打破了国有经济的垄断，引入了不同产权结构的企业参与竞争，实现了政企分开，政府从市场竞争参与者转变为市场规则的制定者和执行者。不同的利益主体和不完全竞争的市场结构，要求政府成为公正、独立和专业化的市场监管者，以解决市场失灵的问题，维护市场竞争的公平，特别要重点保护消费者的利益。这就要求建立明确的行业法律法规框架、专业的监管机构、透明的监管程序、合理的监管权力划分和高素质的监管队伍，对行业准入、价格、市场行为、服务质量、普遍服务、安全生产、环境保护等方面进行监管。我们认为，在那些具有一定自然垄断特征的产业领域建立有效的政府监管体制，是中国能源部门长期发展的制度保障。
我们充分认识到，在能源领域建立现代监管体系方面，中国还有很长的路要走。从总体上讲，我国能源管理体制虽然已经进行了重大改革，但现代监管体系的建设滞后。从广义的制度意义上说，现代监管体系应该包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多维度的行业自律和消费者权益保护。现代监管的核心是监管活动的法治化，按照公正、透明、专业、诚信和权力制衡的原则维护市场竞争的秩序。目前，中国的监管规则不完善，监管机构不健全，特别是缺乏对具有自然垄断特性的天然气的传输与配送等环节的有效监管，延缓了行业有效竞争格局的形成，使天然气行业的总体效率低下、服务价格不合理、行业发展受制约、消费者权益受损等问题没有有效解决。我们认为，在监管体系建设上主要存在以下问题：
第一，准入不规范，行政审批的基本格局没有改变。中国政府决定要逐步放开能源领域的部分准入限制，鼓励各种社会资本特别是国内民营资本的进入。但至少到目前为止，尚缺乏具体、公开、透明的准入规则和准入程序。其结果是社会资本进入不足，全面有效的竞争格局难以形成。
第二，缺乏依法监管的现代监管理念。行业管理部门习惯于担当国有资产的所有者，娴熟于传统的行政手段管理，没有树立起按公平的规则、透明的程序依法监管的现代监管理念。部门权力缺乏制衡、决策过程透明度低、人为干扰因素大、决策的随意性较强。
第三，缺乏监管的法律基础。许多垄断行业进行市场化改革后，没有及时制定相应的法律法规来规范政府管理部门、企业及消费者的职责和权利，造成政府部门管理无法可依、无章可循，企业的主体地位难以完全确立，消费者权益得不到保障。
第四，专业监管机构缺失。我国电力领域进行了多年的改革，但较长时期内一直没有专业的监管部门，导致多家政府部门同时行使管理职能，职能过于分散、监管主体不明、监管效率低下；政策制定部门同监管执行部门没有分离。由于缺乏责任主体，监管经常出现缺位。2002年成立了国家电力监管委员会，但其职责还有待完善。在天然气领域还仍然没有规范的专业化的监管机构。
第五，价格监管难以适应市场化的要求。对包括电力、天然气在内的垄断业务的价格监管，我国一直采用成本补偿加合理利润的定价办法，但由于缺乏对企业成本构成的严格标准，价格监管实际上没有形成对企业经营成本的有效约束，导致成本失控、价格过高、影响下游产业发展和人民生活质量。在有些情况下，又故意压低某个产业环节的价格，人为制造下游产业的虚假利润，从而抑制了这些环节的发展，成为国民经济的“瓶颈”。
第六，普遍服务难以实行。目前中国在包括电力和天然气在内的几乎所有垄断行业都缺乏明确的普遍服务监管规则和实施机制，使这一效率更高、更公平，而且能够使广大群众普遍受益的国际通行的做法在我国难以实行。
现代监管体系是市场经济环境下政府对企业经济行为进行管理的制度安排，是政府实现有效的市场监管的体制保证。中国政府明确提出了进一步转变政府职能、改革管理方式，形成行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的改革目标。同时强调，要依法规范中央和地方政府的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的原则，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。要继续推进政府机构改革，科学规范部门职能、合理设置机构、优化人员结构。
在世界经济全球化向纵深发展和中国加入ＷＴＯ的重要背景下，中国政府将按照市场经济发展的需要，推进能源行业管理体制改革。我们认为，在推进改革、特别是专业化监管体系建设的过程中，应该注意如下方针和原则：
第一，正确处理政策部门与监管部门的关系推进政监分离。建议在适当时候成立综合性的国家能源管理部门。由这个部门根据一定时期国家经济社会发展的目标制定中国能源产业发展政策，准入政策、价格政策、产业倾斜政策（如支持清洁能源的发展）。推进政策制定同政策执行和监督的分离，由专业的监管部门实施经济、安全、环境保护等领域的专业化监管，保证政策的有效实施。
第二，加快建设组织上独立、运行上专业、责任主体明确的监管机构。按照现代监管体系的原则和理念，完善能源、环境、安全等领域的监管体系。中国在电力产业成立了专业化的监管机构，其组织机构和职能定位有待完善。在中国天然气行业的市场化进程迅速推进的过程中，应该尽快建立国家天然气监管委员会。这有利于在全社会形成所有利益相关者、特别是消费者的利益都能得到公正保护的信心和预期。
第三，科学界定监管权力的横向分配和纵向划分．要从提高效率的角度，在不同的监管部门和监管机构之间合理分配和划分监管权力。应该尽快在天然气长途运输等全国性网络产业建立垂直一体化的中央级监管机构，保证全国统一大市场的形成。鼓励地方政府按照国家确定的一般原则设立地方公用事业监管机构，对城市配气系统进行有效监管。
第四，加强不同监管机构之间的分工协调。注意能源领域上下游监管的协调，如天然气监管和电力监管要协调。特别要加强电力、天然气产业的经济性监管同健康、安全、环境保护等社会性监管的协调。积极探索健康、安全、环境保护等社会性监管指标的经济化，实现外部影响内部化，提高监管效率。
第五，加强监管机构的组织能力建设。建立明确的激励、约束机制，透明、严格的工作程序，相应的信息支持系统，以及同公众有效沟通的渠道，提高监管部门的员工素质和组织能力。特别要改进价格监管的方式、手段和技术，通过激励性监管方式改进监管绩效。
总之，加快能源领域现代监管体系的建设，将有利于创建公平竞争的市场环境，为中国能源产业的长期、可持续发展提供有力的制度保障。
（本文为作者在中国发展高层论坛“能源战略和改革”国际研讨会上所作的专题发言）
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