千百年来，农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依，是须臾不可分割的两个名词。
然而中国改革开放的实践证明，农民不断从土地上剥离出来才是乡土中国现代化的惟一出路。当我们把实现小康的希望放在城市化的道路上时，城市化、工业化在中国古老的大地上掀开了波澜壮阔的新篇章。大部分农民逐渐失去土地，是一种历史的必然。
城镇的铺开，改变着土地上千百年来不变的生产方式，剥离出一时间手足无措的农民。一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊；刚刚失去土地这条生存底线的他们希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱势的生存、面对未来的无助，令我们忧虑，更激起我们的深思。
失地农民
加速增多
有专家估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。上世纪90年代开始，全国兴起大办开发区的热潮，最高峰时达8000多个。当时全国每年流失耕地数量在1000万亩以上，人为征占约为500万亩，如按当时人均2亩左右，失地农民是一个很大的数。1996年开始，中央严令限制新增征用土地，要求土地总量平衡，这样每年大约是200万—300万亩征占土地，如按照大多数被征地区人均1亩耕地左右，每年有200多万失地农民。一些地方为账目平衡，到其他地方买指标征地，还有地方化整为零，把国务院才能批的权限搞到县一级就能批，动辄数百上千亩，甚至数平方公里。
客观看，城市化早期，失地农民问题并不严重，因国家安置方式包括就业安置，这在计划经济年代非常有效，农民能很快在国企内转为工人身份。随着企业用工方式市场化，政府再无法采取就业安置把农民“塞”进企业，失地农民的出路问题突出起来。浙江中部义乌，1995年城市化率仅为18％，今年预计达到55％，随之突飞猛进的是城市建设，预计三五年内义乌市的面积将达到50平方公里。
城市铺开的过程就是农民土地被征用的过程。
据分析，到2005年，义乌市“失地农民”将达到20万人左右。义乌市领导告诉记者，如缺乏其他足以依赖的生活或养老保障，农民会拒绝交出土地，城市化进程受阻。我国已进入老年社会，义乌100个失地农民中有13个60岁以上老人。养老问题不解决，土地征用得越多，不稳定隐患也越多。
随着交通、能源等基础设施建设及城市化推进，中西部地区的“失地农民”问题也突出起来，失地农民由发达地区局部社会问题扩展为全国性的社会问题。
日前，记者走进安徽合肥包河工业园区，这里数千亩土地已被征用，到处都是残垣断壁。村民说，政府一声令下，6000多名村民就迁移一空。去年8月，征地拆迁前，政府答应给村民每人1万元补偿安置费以及青苗费、搬家费等。然而，半年过去了，村民只拿到每亩900元的青苗补偿费，其他补偿费用未见分文。在自家尚未拆完的楼房前，赵成芝不停地哭泣。她家的楼房两年前刚建好，花了10多万元，耗费了她和丈夫一辈子心血。房子被强行拆了。
房子拆了，如同鸟兽的窝没了，村民们只能“作鸟兽散”。如今被拆迁的观音庙、大墙、花园村的数千户村民都各自在外寻找临时住所。他们住得十分分散，要想找到他们犹如大海捞针。在城郊的葛大店村，记者花了半天工夫才找到了几户村民。60多岁的胡宪枝老两口和儿子一家租住在两间小房子里，房间面积很小，一张双人床几乎占了整个房间，衣柜放不下，从老家搬来的东西就只能胡乱地堆放在一起。做饭则只能在门外将就着。
花园村的老会计吴玉平说，花园村有1800多个村民，老百姓有田地的话，上能养老下能扶幼，温饱能解决，生活有依靠，而现在一人1万元就把我们的一辈子打发了，更何况这1万元到现在还没个影子。他说：“真不敢想象这以后的日子怎么过！”
即便是在经济较为发达的东部沿海地区，农民一旦失去了土地，他们编织的美好生活也会像肥皂泡一样迅速破灭。
2001年，浙江省金华市新狮乡道院塘村仅有的500亩土地，因为城北工业园区被全部征用。上级确定的土地补偿款是每亩2.6万元。经过村集体留存后，农户最后拿到的土地补偿款是每亩1.5万元左右。应该说，这个标准已经比其他许多地方都要高。但是，农民意见仍非常大。原因是，500亩被征土地共涉及农户95户，其中有93户因为本次征地需要拆迁。村里给每户安排宅基地100平方米。但是，拆迁户要在村里指定的两块地上建造房子，其中一块每户要缴纳1万元，另一块则需要2万元。由于土质疏松，农民无论把房子建哪块地上，打地基的费用每户均需要4万—5万元。再者，因为道院塘村已处金华市区的延伸带上，市、区对此地房屋的建设，有统一规划。造高造低、造大造小农民不能自己说了算。村民何生水给记者算了一笔账：“我到手的征地补偿费和房屋拆迁费一共为7万多元，但是我要把房子造起来，按最低的要求，光屋基和污水总管道配套基本上就要花掉7万元，按照规划，房子要造不是三层就是四层，少说也还要10多万元。就是倾家荡产也造不起。”道院塘绝大多数村民如今的境遇同何生水类似。农民失地之后，不仅今后的生活保障无着落，而且马上面临居无定所的处境。
积重难返 症结何在
农民离开土地可以为经济社会发展破解瓶颈，也符合农民利益。但事实上绝大部分征地，农民都是不情愿的，甚至十分反对，因征地纠纷引发的上访已成为很多政府部门信访量中的大头。好事办糟的根源，就出在土地使用性质转变和使用权转移过程中，问题多多。
————政府没有把好公平关，不仅土地征用补偿标准偏低，而且又没有社会保障措施配套，近忧远虑使失地农民不断上访。
《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。记者调查发现，各地补偿标准相差悬殊，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意。浙江省经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略有提高，但据统计，1998年以来，这个省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，经过村集体留存，实际到农民手上的平均只有土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着及其实施补偿费）人均8828元。据浙江省农调队的调查，只有6.8％的农户对此表示满意，53.2％的农户认为偏低。
————“圈地风”盛行，“征而不用”现象非常普遍，失地农民意见很大。
土地不可再生，多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”，就少一份生活保障。地方政府为招商引资降低成本非常普遍。一些企业看到土地升值潜力后，利用各工业园区、农业园区等巧立名目，变相圈地，实业投资是假，对征用土地进行炒作转手是真。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地，成为企业变相牟利的途径。浙江省国土资源厅办公室一位同志介绍，1999年后，浙江省的土地征用数量急速上升，最高年份增幅超过90％，增幅最低的也达40％。从被征用土地的投资密度和工业产出看，圈地现象显然。浙江省义乌市城西镇益公山村村民反映：现在企业征用土地政策很宽松，企业对已征用了的土地很不珍惜，一些厂家购买后绝大多数土地在闲置，这与一般农户生活基建房用地卡得很死形成鲜明对比。东阳市江北新区革新村村民反映，江北2平方公里征地还没用完，市里又把新区的规模扩大到10平方公里。农民说：“我们反对政府征用土地越多越光荣的浮夸作风。”
———政府“低征高卖”，农民十分反感。
近年来，许多县市政府实行统一征地，并对经营性用地实行招标和挂牌交易。这本是好事，但政府转身又成了“投机商”。浙江上虞市百官镇梁家山村地块政府拍卖时价格上升到100多万元一亩，总额达到1.5亿元，而农户征地补偿安置费只有2.5万元一亩。“低征高卖”加之政府直接出面操作，对失地农民刺激很大。
浙江省富阳市西北郊后周村，村民人均1.4亩土地。改革开放后，越来越多的企事业单位到后周村征用土地，用于建造办公楼和厂房。到上世纪90年代，后周就开始与富阳市连为一体。后周土地身价百倍。起初，村民奔走相告：地值钱了。然而，现实却让村民大为心凉。村民告诉记者，村里向他们调剂承包地转让给外来单位和个人时，村民拿到手上的一次性补偿款只有最多数百元的“青苗费”，此外惟一的补偿只是每年发放的“口粮补偿金”600元。未成年农民，则在此基础上再打折扣。记者在村里的账本上看到，后周村每年用于“口粮补助金”的资金最多只有20万元。这种补偿款的分配思路，基本把农民排除在土地升值权益者范围之外。土地升值本身对农民毫无意义可言。
———“暗箱操作”，腐败孳生。
浙江省象山县石浦镇，有一片300多亩的临海山地，上面世居着100多户农民。去年，农民接到镇里通知要搬迁，每家每户得到数万元不等的拆迁安置费。当村民搬迁完毕后，一家房地产公司尾随而至，在他们林地、自留地和耕地上大造别墅，农民百思不得其解。一闹一吵之后，村支书这才从抽屉里拿出一张村里和镇政府下属某旅游项目办公室签定的土地征用协议：原来他们的地已经被征用。村民说：“要是我们不吵不闹，岂不是连地被卖了都不知道？补偿款也拿不到？”
如今农村有一种普遍现象，哪个村子土地一值钱，马上会有人跟着动歪脑筋。用农民的话来说是“肉一肥，狼就凶”。歪脑筋之所以能得逞，原因就在于“暗箱操作”为之开了方便之门。
由于土地值钱，富阳市后周村一块宅基地的价值少说也值几十万元。一些村干部就利用手中掌握的大权，为自家大量批地，直接把集体土地变成自家现钞。村民扳着指头算了算，村主任戴关渭一家拥有数量不少于5块的宅基地，其兄弟各家每家也至少有3块。更让农民难以心平的是，2001年至2002年期间，村主任戴关渭又在后周村一块少儿活动中心的规划用地上，占了4块地皮，一出让就赚了360万元。不少手中掌握权力的头头脑脑，也纷纷通过村主任的关系到后周村批占宅基地。拿到一块宅基地等于用微弱代价拿到了三五十万元钱。而同样在后周村，记者亲眼目睹不少村民的住房已四面透风，摇摇欲坠。村民王国来一家三代7口人至今还挤在又破又黑不足10平方米的土屋里。
————征地补偿安置费分配混乱，村级留用资金管理失控。
调查发现，目前对于征地补偿安置补助费的分配缺乏细则，造成各地对征地安置补偿费分配混乱，往往引发纠纷。在分配的比例上，在发放时间上，在发放对象上随意性较大。
不少农民反映，征地补偿款集体留用所产生的后果更严重。一般村民对于村留下部分补偿款用于村道建设等集体公益性事业，或者发展壮大集体经济多半没有什么意见，但由于留村征地补偿款份额较大，有的还没建立规范的村务公开、财务公开，缺乏监督，少数村干部依靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。
农民是与土地关系最密切的群体，为何在土地的交易中，最被漠视？因为按照现有法规，农村土地集体属所有权性质，农民只有承包经营权。在一些人眼中，土地卖与不卖，卖多少价格，农民没有发言权，村集体说穿了就是村干部。不少干部对失地农民生活无依的事实心知肚明，但畸形政绩观让他们急着要把形象工程搞起来，其他已无心考虑。
（作者为新华社半月谈杂志记者）
解决之道
考验政府
“失地农民问题实际暴露的是中国土地制度问题。”国家发改委中国小城镇改革发展中心副主任袁崇法指出，土地对农民来说就是财产，但现行征地补偿方法并不把它当财产来看待，这就是最大的矛盾。在农用地转为建设用地的过程中，农民希望更多地用市场机制来解决，这样他对土地的所有权、使用权、处置权等财产权能够得到充分的尊重，利益能够得到保障。但是现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。
在征地过程中引入市场机制、利用市场机制来配置土地资源已经成为一个共识。
正视产权问题，给失地农民吃一颗定心丸。
我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等5部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。农业部农业改革试验区办公室朱守银处长指出，集体产权性质的农村土地现实中一直被当作公共品，土地征用往往失控。一些人认为土地应归农民私有，允许自由买卖，征地按土地市场价格进行；还有人主张土地应归国有，但农民拥有使用权，征地方必须赎买农民的使用权；还有人建议实行租赁土地制度，让土地开发方从农村集体组织手上租赁土地。主张不一，但都认为农民应参与土地增值收益分配。
经济学家温铁军指出，法律已经明确农村土地的集体所有权主体，但现实中未得到。我们需要强调而不是改变这个主体，应允许它们直接进入土地一级市场。政府要把好土地用途管理关，严格限制土地征占，公益事业可以由政府出面征地，非公益用地则由工商企业和集体所有权主体谈判，必须公示，不能搞黑箱操作。
国家征占土地用于纯粹公益性项目后，应从土地资产的收益中，切一块资金用于定向建立失地农民的社保基金；对于交通设施等准公益性的占地，应能使农民长期分享土地的增殖收益，以防止出现失去保障的问题；工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，用于解决失地农民长期保障的问题。
完善村民自治，让产权主体真正负起责任。
从现实看，村级组织在征地补偿费分配过程中问题非常多，黑箱操作等不一而足，也是造成失地农民不断上访的主要原因之一。监督缺席是基层民主建设的“软肋”。
朱守银认为，在现实中，村级组织存在双重代理的性质：一方面按照村民委员会组织法的要求被选举出来代表农民利益，但另一方面还要对上负责，代理上级政府的一部分行政职能。农村税费改革后，村级组织行政化倾向加强了，村干部可以任免，账务要审计，达标建设等任务还要下达，尤其是村级组织的经费来源不再由农民直接提供，而是改为具有财政资金性质的农业税附加，在人、钱、事都被上级政府控制的情况下，村干部如何能在土地转让这样的重大利益问题上代表农民说话？现行农村治理结构和我们推行农村基层自治的目的是一个悖论，距离真正的自治还有不小的距离。当前，失地农民的利益要想得到保障，村级组织可以说是最后一道关口。
改变决策方式，真正从行动上公平对待农民。就业是失地农民最好的保障，一些基层干部呼吁，政府作为征地单位应负起更大责任，如对失地农民进行免费就业培训、拓宽农民就业门路、建立失地农民基本生活保障制度等。国务院发展研究中心副主任陈锡文估算，改革开放以来，政府利用低价征地高价出让，从农民手中拿走资金约为2万亿元。
我国城市化飞速发展，大都市建设日新月异，很大程度上是农民在做贡献，是农民降低了城市化、现代化的成本。失地农民问题正是这种征地制度积重难返的产物。城市化在推进，土地在升值，但农民并没有从中得益。
中国小城镇改革发展中心主任李铁指出，解决失地农民的问题，实际上涉及国民经济分配格局，需彻底改变决策观念和决策方式。农民离开土地进城已成大趋势，城乡统筹发展已成为现实的迫切要求。不能再固守城市为中心的视角，涉及土地收益分配等与农民利益切身相关的问题，政府应有所作为。
城市化是解决三农问题的根本出路，在此过程中，政府需不断调整决策方式，充分保障农民的合法权益。
在实行土地私有制的西方国家，城市化进程往往产生大量的失地农民，曾引发严重的社会问题，我国实行土地公有制，完全能避免西方国家那种尖锐对立的矛盾，能否做到这一点，还取决于我们具体的制度和政策安排是否合理，是否能兼顾各方利益，尤其是能否妥善保护失地农民利益。
失地农民面对被拆毁的房子失声痛哭。
撰文／摄影 王新亚 潘海平 葛如江作者:王新亚 潘海平 葛如江资料来源:经济日报
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