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记者 王素慧
这是一次不同寻常的报告会。
在成为全国农村集体土地管理改革试点两年后，顺德已形成包括征地制度改革、集体土地转为国有土地和集体建设用地使用权流转三方面主要内容的改革试点方案。顺德区政府
14日举行高规格会议，向国土资源部高层汇报改革试行情况。
这次报告会之所以引人注目是因为它触及到了这样的问题：随着城市化及土地开发的加快，市区国有土地逐渐减少，农村集体土地成为可供开发的新资源，但政策的限制使农村土地的流转渠道不畅。按照现行的《土地管理法》，除依法取得建设用地的企业因破产、兼并致使土地使用权依法发生转移外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
据悉，在中央与省的指导下，顺德在改革中实际上已突破这一规定。按顺德方面的规定，符合土地利用总体规划、村镇建设规划，并依法取得土地使用权的农民集体所有建设用地，经批准可采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转，同时城市规划区范围内的集体建设用地应转为国有后可流转。
顺德区政府认为，集体建设用地流转是一项全新的工作，其法律地位应该确立，因此请求国土资源部向全国人大提出修改《土地管理法》的建议，对集体土地流转的法律地位加以明确，使该项改革合法和有法可依。
农村集体土地制度的不适症
对于顺德，上世纪末已基本实现初级工业化和城乡一体化，但以城市为主体的城市化却未能同步推进，呈现出“非城市化的工业化”和“非城市化的非农化”。具体表现为传统农业优势逐步弱化，竞争力下降。农民收入增长缓慢，城乡居民收入和生活质量差距拉大；农村分散建设和土地资源浪费现象严重；违法违规流转集体土地现象较为普遍，国家土地税费流失严重，造成农村集体土地管理秩序混乱。
2001年7月30日，顺德区政府作出了《关于进一步深化农村体制改革的决定》，以市场化、城市化为目标，对全区农村的区域组合、经济结构、行政架构、管理方式和运行机制等方面进行战略性调整和改革，目标是建立一个适应市场化和城市化的农村基层管理新体制。改革的内容包括：农村区域重组，重点是村庄合并及“城中村”改造；固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产；规范村集体资产的管理；转变村委会职能；加大村级集约建设力度等。同年8月，国土资源部和国务院法制办相关负责人到顺德考察时，认为其在土地利用与管理制度改革方面进行了一些有益的探索，初步具备农村集体土地管理制度改革的条件，可以进行试点。
2001年10月25日，国土资源部和国务院法制办正式批准顺德为农村集体土地管理制度改革试点。顺德成为珠三角和全国推行土地管理制度的综合改革试验田。
征地补偿趋向市场化
11月14日，包括国土资源部副部长李元、国务院法制办副主任张穹，以及国土资源部政策法规司、土地利用司、全国人大法工委经济法室、环资委法案室等部门相关负责人悉数出席顺德改革试行情况报告会。
国土资源部副部长李元认为,顺德的征地补偿已经走上了市场化的方向。顺德对全区行政区域范围内征用土地的土地补偿费和安置补助费实行同一标准，若被征用土地属于已改为居委会的股份合作社，补偿标准再上浮15%。
同时，土地补偿费和安置补助费按集体占20%、个人占80%的比例进行量化，其中个人部分按所持股份一次性分配兑现，使农民的利益最快最直接得到落实。
而征地改革中最能体现市场化色彩的在于征地补偿费不同标准的制订，其依据是土地的区位级差和价格级差。比如作为顺德中心城区的大良，征用土地每亩的补偿费就达到了5.06万元，远远超出了2-5万元的常规标准，而高出顺德区规定部分则由大良街道办承担。
农民对土地使用权不变
因“村改居”而摇身变为“城里人”的原村民最害怕的，莫过于土地一夜之间归了国家，从此不再属于自己。而在顺德的改革中，这个问题无需担心——集体土地转国有后，原土地的使用权、收益权和土地用途维持不变，因国家建设需要转为建设用地时，按征地标准给予补偿并办理农用地转用手续。
农民拥有这部分土地使用权的意义在于，房地产开发商要使用这些土地，必须直接同农村集体组织协商征地补偿，农民的土地利益得到最大的保障。
但国务院法制办副主任张穹还是担心集体用地转为国有时农民可能受到的剥夺，他在发言之初便尖锐地指出，目前在农村土地管理中出现的问题很多不是法律原因，而是执法的问题。在涉及集体土地转为国有方面时，他进一步提出，要防止一些地方给土地戴上“红帽子”，以集体土地转发国有的形式剥削农民的经营权。对于农民来说，失去他们赖以生存的土地，意味着一部分人极有可能变为“三无人员”——无地、无业、无收入来源。
张穹透露，到北京上访的“三无人员”中，因土地问题的占了1/4，这已经成为影响社会稳定的一大因素。
因此除了维持农民对土地的使用权和收益外，建立农民保障体系也是另一个重要问题。顺德在此方面的做法是，通过征地款分配使用方式的调整，逐步建立被征地农民社会保障体系。
具体措施之一是，调整征地补偿标准后所增加的土地补偿费，不再直接兑现给村（居）集体经济组织和股民，改由镇一级人民政府为失地农民购买一定数量的医疗保险、养老保险等社会保险和发放农民最低生活保障金。
土地流转中的农民安全感
相比以上两项改革，集体建设土地流转给农民带来的利益可能更为直接和持久。龙江镇仙塘村70岁的赖大爷对此十分拥戴，用他的话说就是：“土地流转后，农民进可攻，退可守，既有租金，又有分红，还改变了农村面貌。”
顺德对于集体建设土地流转的政策是，符合土地利用总体规划、村镇建设规划，并依法取得土地使用权的农民集体所有建设用地，经批准可采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转，但城市规划区范围内的集体建设用地应转为国有后方可流转。集体建设用地使用权流转，其地上建筑物及附着物随之流转。
集体建设土地流转的益处是显而易见的。乐从镇罗沙村借助农村集体建设用地使用权流转，以市场需求为导向加大土地开发力度，共吸引了46家企业前来投资，每年仅出租土地的收入就有310万元。
龙江镇的新长江五金厂是一家生产小五金零配件的企业，该厂率先办理集体建设用地使用权流转手续，流转用地面积4568.8平方米。通过流转理顺了该企业用地的权属关系，并通过抵押使企业获得了更多的发展资金用于扩大再生产。今年，产品销售额由2000年的600多万元猛增到1亿多元，企业出现了超常规的快速发展。
更重要的是，农民自此有了安全感。
必须遵循的土地流转前提
据调查估计，珠江三角洲地区集体建设用地占全部建设用地总量的50％以上。当城市土地资源开发趋于饱和，这部分土地便成为新一轮土地开发的后备军，但倘若处理不当，极有可能造成以土地为最大财产的农民失去赖以生存的生活来源。
国土资源部副部长李元认为，顺德在农村集体土地管理制度改革中，集体土地转为国有的范畴实际上仅限于城中村区域。其前提是在城市规划区内的城中村农民已转为城市居民，且大部分已转向第二、三产业的发展，仅留下小部分农业用地。而更重要的是坚持了农民自愿的原则。
而在此大背景下的农村集体土地转为国有，其目的是为了打通集体土地进入市场的渠道，因此不能理解为可以不加限制地增加建设用地。其中一个重要原则是严格按照土地利用规则进行用途管制，不可随意将农业用地改为建设用地。
李元将沿海地区建设用地开发成功的经验总结为：建设需求和供应总体适应，农业用地转为建设用地的规模经营与农民转向第二、三产业的转移速度相适应，与建设用地实际开发利用进度相适应。李元还提醒各地在集体土地管理制度改革深化的过程中，要严格控制建设用地的总量，实行严格的土地用途管制，不可无限制地扩张开发。
事实上，农村居民点的建设用地总量很大，而如何将其改造成为城市化所需空间便成为一个重大课题。李元要求盘活农村存量建设用地，减少新增建筑对农业用地的占用，同时鼓励农民退宅还田，这是解决快速工业化与建设用地需求矛盾的方法之一。
另外，置换建设用地指标的办法，也可通过鼓励村民搬迁到新规划的中心村和集约工业区，有效地消化一些已办理征地手续的闲置建设用地。
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