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蒋京议
在当代中国社会转型的重要时期，研究和解决政府与社会的关系问题，其核心内涵是关于社会相对于政府的自治功能及其实现程度。从政府职能转变与促进社会自治的内在联系和互动发展的规律进行考察，政府职能转变是促进社会自治的重要前提，而社会自治能力的提高将成为进一步推动社会向前发展的动力性资源。从这个意义上讲，解决好政府与社会的
职能分工问题，对于探求现代社会自治的实现方式，统筹协调经济和社会的全面发展，进一步展望国家与社会健康关系的前景，具有十分重要的理论和现实意义。
由于政府是在社会的基础上而得以产生的，因而由政府来治理它所管辖下的社会，以维持正常的生产和生活秩序，并以此来保障全体公民的人身、财产等权利，已经历史地成为政府存在的重要根据。然而，在传统的观念看来，政府的权力和地位是至高无上的，只要政府有动议，不管公民的意向如何，它就可以做它想做的一切，政府管理的触角可以延伸到社会各个领域的每个角落，政府的作为成了主导社会发展的关键性因素。于是，在传统社会中出现了这样一种情景，一端是庞大的“全能政府”，另一端是分散的单个公民，从而形成了学者们所描述的那种“大政府小社会”或“强政府弱社会”的格局。
但是，当社会开始由传统向现代转型的过程中，人们不得不考虑政府职能转变这个现实问题。因为，在“全能政府”的模式下，政府的生存和发展将越来越面临重重的压力和困境。归结起来讲，其原因主要存在于两个方面，一是政府的运转需要依靠财力的支撑，而这种财力只有通过税收才能得以实现，即政府管理是有税收成本的。然而庞大的政府机构必然造成高额的行政成本，而更为实质性的问题是，在传统社会中政府官员通常是不承担决策失败风险的，所以从这个角度来说，政府的规模越大，损失也就越大。这不只是一个单纯的社会财力消耗的经济问题，它有可能成为引起民怨进而影响社会稳定的政治问题；二是社会生态环境的变化使得政府单方面的不可治理性程度在加大，传统意义上的“强政府弱社会”，以及“全能政府”单独主治的局面已经难以解决日益复杂的经济、社会问题。应当看到，当今中国取得的巨大成就是与现实政府以经济建设为中心所分不开的，但是社会越向前发展越使人们认识到，一个国家和地区要实现现代化，一是经济要繁荣发展，二是社会要全面进步，所以现代政府不仅要强调以经济建设为中心，而且必须要在实现由社会控制向社会服务这个重大转变的基础上，妥善处理好政府与社会及其社会中不同领域的职能分工问题，有效地培养社会的自治能力，把促进经济和社会的协调发展作为现代政府的主要职能。
要实现政府职能的这种重大转变，关键在于解决好政府与社会的关系，亦即政府与社会的职能分工问题。过去，我国政府在行使职能过程中一定程度地存在着越位、缺位和错位的问题。“越位”就是政府直接管理经济事务；“缺位”就是政府公共服务功能没有充分发挥；“错位”就是政府微观事务繁忙、宏观统筹不力。解决这“三位”问题的根本途径，就是要使政府把制定和运用政策作为自己的主要职能，把政府的注意力转到主要为社会和市场主体服务以及创造良好发展环境上来，充分发挥政策在管理经济和服务社会方面的重要作用，促进经济和社会的全面发展。与此同时，政府要把相当部分的行政业务从行政执行领域中分离出去并让渡给社会，一方面为自己“减负”进而实现职能转变创造条件，另一方面为提高社会自治能力提供良好的发展空间。当然“公共产品”的提供和管理是例外的，因为它是市场失灵的重要部分，其需求与供给是无法自动通过市场机制而能得到相互适应、取得平衡的，所以只有依靠政府的力量来予以解决，而把除此之外属于事务性、技术性的行政业务与社区及民间组织进行相对分工、共同解决，这应当成为现代政府运作的实施方向。
政府主动“减负”与向社会分权，一方面充分表明结束“大政府小社会”的时代正在和已经到来，建立“小而能”的政府已经成为政府转型和再造的既定目标；另一方面，也向我们提出了“大社会”如何进行构建这个崭新和重大的课题。我们提出的“大社会”当然不是表达民众数量或地域规模的涵义，它是对“大政府小社会”传统格局转型的一种积极探求。随着时代的发展，人们越来越认识到，一个具有现代精神的社会，不仅应该是一个凸显公民价值与权利的民主社会，而且还应该是一个倡导公民投入与参与的责任社会。而我们现在要研究和提出的实质性问题是，公民的参与意识和责任意识既不是自发形成的，更不能用虚幻的强制的共同体主义的主张来提供补偿，这种“共同意识”必须纳入规范性和机制性的社会实践的框架之中，因为我们已经进入了一个依靠机制引导而不是靠行政强制的时代。所以，提高社会自治能力的实现途径，就是要创造形成这种意识的机制与条件，进而激发公民更多的投入、更多的参与、更多的共同行为，使政府与社会及公民之间形成一种以责任、妥协、宽容为特征的平衡和互动的状态。
这种机制及其状态的形成，需要在政府与社会之间构建起一个宽厚的中间层，即一个能够提供制约和纠错功能的健全的公共领域。这个领域是一个具备着成熟和完善的社会自治组织的系统，这些组织具有根据国家法律注册的合法身份，它们依靠法治来实现自己维护公共权益、提供公共服务的活动目标。尤为重要的是，法律划分了政府与社会各自的活动领域，以保障由众多民间自治组织形成一个相对的自主领域。然而，当社会的发展形成了这种机制以后，这些民间组织在社会上就会产生巨大的影响力，并且能够得到公众和国家立法机构及政府的尊重，进而使公民们能够以权力委托者的身份并凭借自己的组织力量，一方面去影响和监督政府，另一方面与政府携起手来共同治理和服务社会。
当然，我们已经充分地看到，在我国逐步建立和完善起来的行业协会、中介组织和社区，它们不仅为提高和增强社会的自治能力发挥着重要作用，并且架构起了政府与市场主体之间沟通的桥梁。它们的发展有赖于政府大胆地向社会组织分权，接受从政府原先职能中分离出来的技术性和事务性的工作，从而既有利于克服政府对微观领域的直接干预，又将为社会的自主管理创造极其广阔的空间。从这个意义上讲，它们既是政府从直接管理向间接管理转变的重要载体，又是实现政府转型和再造的微观社会基础。可以预见，所有这些都将为逐步形成政府、社会和市场组织的多元结构及网络化的互动管理模式，促进经济与社会的统筹协调发展奠定重要的基础。
我国目前正处在社会转型的重要时期，经济结构的调整带来了利益结构的分化，在社会进行重组的关键时刻，发挥社会民间自治组织作用的意义将更为重大。因为社会中的民间自治组织不仅能够动员和集中大量的社会力量和资源来参与经济建设，进而提高国家的综合国力，而且它在政府作用力相对薄弱的领域中拥有着很大的能量，能够帮助政府解决一些容易被忽视的边缘性问题，推动社会来广泛关注和帮助在经济和社会发展中的弱势群体和贫困地区，这对于缩小贫富差距、实现共同富裕，以及维护社会稳定，推动社会改革的顺利进行，将起到不可或缺的作用。
总之，政府职能转变与推动社会进步是紧密联系和相互作用的实际过程，而这种过程的形成和发展将会打破政府与社会在传统意义上的历史困境。我们完全有理由相信，在我国政府转变职能的实际步骤和有力感召下，一个负有责任和自主自强的社会一定会更加强大起来，而且它必将始终与政府携手共进，为推动经济和社会的全面发展作出应有贡献。
（作者单位：吉林省委党校科研部）
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