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我国经济自去年开始出现了周期性回升趋势。今年上半年尽管有伊拉克战争和非典的冲击,但我国经济自身的发展规律和趋势并没有改变,自主增长的因素进一步增强,速度和效益同步提高,财政收支状况良好,经济仍在快车道运行。在经济增长方式正在发生结构性转变的情况下,为了保证经济景气的持续、稳定回升,确保明年经济继续在新的上升通道中运行,我国的财政政策在力度和方向上应作适当微调,逐步实现积极财政政策的功能性转变。
一、从今年财政收支结构与收支状况看财政政策实现功能性转变的现实需求
1、前三季度财政收入增幅较上年同期明显提高,但呈逐步下滑态势。2003年以来,我国经济先后受到伊拉克战争和非典疫情的冲击。由于我国经济目前处于扩张期,强劲的内在上升动力抵消了冲击的负面影响,我国经济依然保持了较高的增长速度。据国家统计局核算,前三季度GDP增长速度达8.5%,比去年同期加快0.6个百分点。由于经济保持了较高增长,前三季度全国财政收入也取得了较快增长。1到9月份,全国财政收入(不含债务收入)16131.85亿元,完成年计划的78.7%,增长22.5%,较上年同期增速高出11.6个百分点。分月来看,财政收入累计增速呈现前高后低的走势(见表1)。
财政收入各月增速出现前高后低这种走势,主要受两方面因素影响:一是2002年各月的基数前低后高,2002年1到3月是近年我国财政收入增长最为缓慢的阶段,与2001年同期相比,仅增长3.4%。其中,当月分别增长12.7%、-6.4%和1.7%。但到2002年4月份以后,财政收入当月增速逐步恢复。二是作为财政收入抵扣项的出口退税额,2003年1到3月较上年同期有较大下降,4月份以后迅速增加,除6月份之外,当月同比增速都在一倍以上。
2、前三季度财政支出增长平稳,结构调整明显。1到9月,全国财政支出15264.89亿元,增长13.1%,增速比财政收入增速低9.4个百分点,财政支出增速呈中间高、两头低的特点(见表2)。由于收入增长明显快于支出的增长,收支余额由上年同期的超支327.66亿元转为超收866.96亿元。财政收支的良好开局,为今年实现财政预算目标奠定了良好的基础。从1到9月财政支出结构来看,有以下几个特点:
(1)基本建设支出增幅大幅回落,到9月份出现下降。由于2002年基本建设支出增长较快,基数较高,今年1到9月,基本建设支出累计额下降2.1%,比2002年同期回落29.7个百分点。其中因上年基本建设支出结转较少,一季度基本建设支出下降40.1%；4月以后,随着国债资金的到位,政府基本建设支出开始回升,但累计增速很低。由于9月份当月基本建设支出同比下降20.1%,导致基本建设支出累计额出现了下降。
(2)一般性支出保持低增长。根据2003年国家预算安排,除国家法律法规和政策规定需要增加的重点支出外,其他各项一般性支出实行零增长。地方财政也按照中央要求,采取有效措施,严格控制一般性支出。特别是大力压缩会议、出国考察、招商和各种无实际效果的论坛、研讨会。继续从严控制机关办公楼和培训中心项目建设,对国家严禁开工建设的各种形象工程、政绩工程,财政停止一切形式的支持。1到9月,一般性开支均保持低增长。
(3)文教科学卫生支出保持平稳增长。1到9月,文教科学卫生支出2906.8亿元,是财政支出的第一大项,增长12.6%,略低于财政支出总额的增长速度。但其中用于卫生方面的支出增加较多,因防治非典疫情的需要,4月、5月当月医疗卫生支出分别达73亿元和75亿元,比2002年同期增加25亿元和40亿元,增长51.0%和112.9%。4月和5月当月新增医疗卫生开支占新增财政支出比重分别为4%和11.3%,新增医疗卫生支出对财政支出的增加起到很大拉动作用。
(4)社保支出增幅前低后高。其中1到4月增幅下降11.4%,5月份以后保持相当高的增长速度,1到9月社保支出累计增长17.4%,已经高于财政支出总额增长速度。由于今年国家提高了企业退休人员基本养老金标准、提高了部分建国初期参加革命的老干部退休待遇水平和在乡老复员军人抚恤标准,全年预算增加支出84亿元。因此,上半年抚恤和社会救济费出现大幅增长,进入三季度以来虽然增速下降甚至在8月份出现了较大幅度的下降,但累计额仍然保持了较快增长。1到9月抚恤和社会救济费增长21.5%。
3、全年财政收入增幅保持较快增长,明显高于预算增长。从目前情况看,投资继续保持高速增长,三季度消费品市场摆脱非典的影响,增速开始回升,出口增速依然不减,三大需求将继续支撑总需求保持旺盛的增长势头,短期内经济增长速度不会出现明显下滑。因此,中国经济将继续保持强劲的增长势头,这将成为第四季度财政收入继续保持较高增长速度的重要支撑。
分项目来看:由于宏观经济状况继续保持良好增长势头,工业增加值增速不减,增值税仍将保持较快的增长速度。由于国内需求保持较高的增长率,用于投资项目的部分设备和用于生产的部分原材料需要进口,因此,进口将继续保持较高的增长速度,相应地,关税和海关代征增值税和消费税仍将保持较高增速。而且,由于工业企业利润继续保持很高的增长速度,企业亏损面继续下降,企业所得税将保持较高增长速度,作为抵扣项的企业亏损补贴将继续下降。由于今年前三季度城镇居民人均可支配收入达到9%的较高增长速度,加之居民纳税意识的增强和法律法规的健全,个人所得税达到了20.6%的增长速度。根据历年的经验,四季度居民收入增长相对较快,个人所得税也会保持较快增幅。
判断四季度财政收入将继续保持较高增长速度的另一条主要依据是:作为财政收入抵扣项的出口退税,二季度以来增长很快,成为拉低财政收入增长速度的主要原因,但从目前掌握的材料来看,2003年国家财政所做的出口退税预算指标只有1230亿元左右,加上7月份追加的300亿元,全年可供使用的出口退税金额为1530亿元,截止到9月底,已经支出的出口退税金额为1350.95亿元,如果国家不再增加出口退税指标,四季度可供使用的退税资金只有150亿元,由于2002年四季度出口退税额较之150亿元高出很多,因此,四季度出口退税额应该会出现较大幅度的下降,这将成为四季度财政收入增速提高的重要原因。
但是,四季度也存在不利于财政收入增长的因素。主要原因是2002年四季度中国经济开始加速,包括财政收入在内的各项指标增长速度都明显提高。2002年四季度财政收入增速很高,基数较大,将会影响今年四季度财政收入的增长速度。
综合上述分析,预计今年全年财政收入将比上年增长20.2%。
4、全年财政支出增幅将高于前三季度,财政赤字有望控制在年初预算规模内。判断四季度财政支出增幅将高于三季度的主要依据是:根据前面的分析,今年财政收入将达到较高的增长速度,超过年初预算收入规模较多,而1到9月份财政支出累计完成年计划的64.4%,明显低于财政收入完成年度计划78.8%的比例,这为四季度增加支出提供了可能性。此外,根据年初的预算安排和前三季度的实际执行情况,一些项目支出完成比例较低,四季度的支出额会比较大。再者,根据历年的经验,四季度用于社会保障、抚恤和社会福利救济费的支出数额较大,加之2004年春节较2003年有所提前,从公历的2月初提前到1月下旬,四季度用于这两方面的支出应该有比较快的增加。另外,今年年初的财政预算报告明确提出,要加大重点支出项目的投入和保障力度,其中包括:大力支持农业和农村经济社会发展,中央财政将继续增加基础设施建设、生态建设、农村扶贫、良种推广、农产品质量安全标准体系和监测体系、农业结构战略性调整等方面的预算安排,进一步加大对农业和农村的投入；中央财政对教育、科技等重点支出,将继续按照有关高于财政经常性收入增长的法律和政策规定安排。但前三季度用于农林、水利、气象等部门的支出仅增长10.2%,用于文教科学卫生的支出增长12.6%,都慢于财政支出总额的增长速度,四季度预计这些方面的支出会有所加快。年初安排债务利息支出966亿元,比上年增长41.6%,截至9月底实际支出771.86亿元,同比增长40.6%,四季度将继续保持高速增长并有所加快。
综合上述分析,预计全年财政支出将比上年增长17.5%左右。据此估计,财政赤字不会突破年初预算规模。
二、财政政策的功能性转变与明年财政收支形势
1、财政收入形势。根据目前的情况,我们预计,2004年财政收入仍将达到10%以上的增长速度,但增速较之2003年将会有明显下降。做出这一判断的依据是:
第一,今年经济增长可望达到8.5%左右的增长速度,这种经济上升的势头在明年还会延续下去。但由于物价涨幅有所回升,贷款出现大幅度增加,货币供应量高速增长,中国人民银行从9月21日开始,将存款准备金率提高1个百分点。这一政策效应在明年会显现出来,贷款增速将明显下降,进而带动实体经济增速下滑。由于10月13日国务院宣布对出口退税政策进行调整,平均出口退税率下调约3个百分点,这将会对明年的出口增长产生一定程度的影响。在这种大背景下,工业增长速度也将会有所下降,因此,主要税种增值税的增幅较之今年会有所降低。
第二,考虑到贷款增速下降对企业融资的影响,预计明年投资增速将会有较为明显的下降。受此影响,契税、耕地占用税增速下降。尽管消费品零售额增幅可能会有一定的提高,但总体来看明年国内总需求的扩张会有所减缓。考虑到今年进口增速很高,基数较大,明年进口增速将会明显下降,加之关税继续下调,2004年关税收入增幅将会继续下降,海关代征两税增速也会随之下降。
第三,由于新的出口退税政策明确提出,从2004年起出口退税不欠新账,出口退税作为财政收入的抵扣项,明年将大幅度增加,对财政收入的增长速度产生很大的负面影响。
第四,2004年工业增长速度将会有所下降,考虑到今年企业利润大幅度增加(1到8月份增速高达52.3%),2004年企业利润增速会明显下降,企业所得税增速也将随之下降。由于2003年北京、广东等地提高了个人所得税起征点,将会对其他地区带来示范效应。如果其他地区也采取同样举措,将会对个人所得税的增长造成不利影响。
第五,从2004年开始降低农业税税率,取消农业特产税,进一步减轻农民负担。此项措施有利于提高农民收入,但将以农业税下降为代价。
在主要税种当中,明年可望出现较快增长的是营业税。由于今年二季度受非典影响,消费品市场和旅游等行业受到很大冲击,国家对受非典影响很大的部分行业实行了减免营业税等优惠措施,营业税征收额一度出现过明显下降,基数较低。另外,2001年国务院曾做出决定,从2001年起,我国金融保险企业的营业税税率分3年从8%降低到5%,每年下调1个百分点。2004年金融保险企业的营业税税率不再继续下调,也有利于营业税的稳定增长。因此,2004年营业税的增长速度相对会快一点。
综合以上分析,有利于2004年财政收入增长的因素较少,而不利于财政收入增长的因素较多,因此,2004年财政收入增长速度较之2003年会有明显下降,预计在15%左右。
2、财政支出形势。调整和优化支出结构不仅是缓解财政困难、提高财政资金使用效益的重要措施,也是规范政府职能的迫切需要。财政支出结构调整的目的,就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。2004年国家将会把国债资金首先用于在建项目,控制新开项目；在财政支出安排上,主要向农村、就业、社会保障、科技教育、西部开发和治理生态环境倾斜。在保持对基础设施建设的投资力度的同时,加大对农村的交通、电力、广播电视、医疗等基础设施的建设投入,加大对公共卫生、医药等行业的支持,加大对困难群体的医疗保障力度。对一般性支出坚决实施零增长政策。
(1)基建支出仍将保持一定规模,但增长速度不会出现明显回升。从1998年到2003年累计发行建设国债8000亿元,带动近40000亿元的总投资,2003年将有一部分工作量结转到2004年。2004年国家将继续增发1000亿元以上的建设国债,并加大对农村医疗、水、电、路和通信等基础设施建设方面的倾斜,保证已安排的基础设施项目尽快建成并发挥效益,保证西部开发、振兴东北老工业基地等一批事关国民经济发展全局的重大项目工作的稳步推进,抓好一批交通、水利、通信、电网及城市基础设施等重大工程,实施南水北调、西电东送等。加强生态建设和环境保护,改善西部地区生产条件和生态环境。
(2)为了支持国有企业的改革与发展,企业挖潜改造资金需要进一步增加。2003年1到9月企业挖潜改造资金支出增长23.7%,全年增速在20%以上,为近年高点。2004年,为了鼓励重点行业、重点企业、重点产品和重点工艺的技术改造,尤其是中央将加大对东北老工业基地的支持力度,中央财政预算将继续增加企业技术改造资金及贴息资金,企业挖潜改造资金有望保持继续较高的增长。
(3)加大社会保障投入仍将是2004年政府开支的一个重点。2004年我国将进一步推进社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度的建设,推进城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革。进一步完善失业保险制度,逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险。加强和完善城市居民最低生活保障制度,逐步提高城市贫困人口救济补助标准。积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。切实保障妇女、未成年人、老年人、残疾人的合法权益。发挥基层组织、社区组织在社会保障对象管理和服务方面的作用。所有这些都需要政府一定的资金支持。
(4)政府将继续增加教育、科技、农业投入,这些方面开支的增长将大大高于一般开支的增长。非典作为一个突发的公共事件,目前仍存在很多不确定性。为了防止类似突发事件的再次发生,政府的公共卫生支出将需要较多的增加,尤其是农村卫生防疫的建设需要大量增加财政资金的投入。一是重构国家对公共卫生和医疗的责任体制。主要包括,国家要加强对公共卫生和医疗基础设施的建设,不断加大对公共卫生和医疗的投入比例,建立一个有效的传染病监控体系。二是要加快建立和完善统一的、有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系。2004年政府将加大对农村基础教育的投资,改善农村基本医疗条件,加大对县乡级政府转移支付的力度,政府在教育、科技、农业方面的支出仍将保持较高增长。
(5)为了扩大就业和再就业,政府将增加开支。近年来,失业已经成为制约我国经济持续发展和社会稳定的大问题,2002年以来国家多次召开有关扩大就业的会议,将就业工作放在重要位置,并提出了一些具体的目标和措施,但2003年就业和社会保障方面的压力进一步加大。2004年,政府为了扩大就业和提高社会保障水平,面临较大的支出压力。
(6)逐步解决出口退税拖欠问题将增加财政支出。到2003年末,财政拖欠的出口退税数额将达到3000多亿元。这表明出口退税的拖欠在很大程度上支撑了财政收入的增长,已经成为财政的隐性直接债务。2004年政府将降低平均出口退税率,逐步解决历年出口退税拖欠问题,将形成一定的财政增支压力。
综合以上因素,为了满足各项增支要求,并考虑到诸如基建支出、国防支出、行政管理费、公检法支出等一些财政开支大项增长幅度将有所下降,各种政策性补贴将进一步减少,2004年全年财政支出增幅有可能低于2003年,增长速度在13%左右。财政赤字将与2003年基本持平,赤字率有所下降。
三、财政政策的功能性转变与明年财政政策取向
2004年我国经济将继续在新的上升通道中运行。为了保证经济景气的持续、稳定回升,保持宏观调控政策的连续性、稳定性和协调性,财政政策在力度和方向上可作适当微调,逐步实现积极财政政策的功能性转变。把扩大内需同增加就业、改善人民生活、深化经济体制改革、调整经济结构和实现可持续发展结合起来,强调经济与社会的协调发展、东部发达地区与中西部欠发达地区的协调发展、城乡间的协调发展、城市及乡村各收入群体间的协调发展等。
1、国债发行规模可以进一步减少,逐步实现积极财政政策的功能性转变。积极财政政策已实行了6年,共发行长期建设国债8000亿元,成效显著。考虑到2004年国际经济环境将进一步趋好,世界主要经济体经济逐步复苏,国内自主性增长进一步趋强,物价水平进一步回升,社会投资日趋活跃等因素,2004年可以适当减少国债发行规模,但考虑到国债投资对经济的支撑作用,国债规模不宜下降太快,仍应保持在1000亿元以上。同时要注重通过各种政策手段的实施,进一步培养经济内生自主增长动力,提高自我发展能力,实现经济和财政可持续发展。财政政策应进一步转向以启动经济内生增长动力为主、兼顾解决短期和中长期发展的政策方面,把财政政策的着力点放在经济和社会发展中的重大问题上,以确保国民经济持续快速健康增长。
2、加大财政对扩大就业的支持力度。一是加大对服务业、非公有制经济、中小企业、劳动密集型企业等就业增长点的扶持力度,如对新增就业数量较多的企业,可采取适当力度和适当期限的税收减免、财政贴息政策。二是鼓励大学生及其他社会高层次的人才独立创业,给予适当期限的金融、税收优惠政策。三是鼓励各种非盈利、非政府组织发展,开发公益性就业岗位。随着市场经济的不断发展,政府在资金和能力上已不能满足人们对社会服务的各种需求,通过发展公益性非盈利组织,既可以增加就业岗位,又可以为政府、企业和个人提供优质、多样化的服务。四是加强就业和再就业培训。在重点做好下岗失业人员再就业工作的同时,要为农民工进城、大学毕业生创造更多的就业机会。
3、加快农村税费改革步伐,继续推进其他各项税费改革。农村税费改革,经过几年试点,2004年将在全国范围内进一步推开。通过合理调整农业税制,将进一步减轻农民负担,增加农民收入,提高农村购买力水平,这是扩大和培育内需的重要内容。同时,农村税费改革,也有利于农业和农村经济的结构调整,为推动传统农业向现代农业转变,促进农村生产力发展,创造良好的体制基础。与此同时,为了搞好农村教育体制、医疗体制和其他配套改革,中央财政在预算中要安排相应资金给予支持。
4、进一步完善出口退税机制,促进出口产品结构优化。2003年10月13日,国务院决定,对现行出口退税机制进行改革。主要包括:一是将平均出口退税率下调3个百分点,其中对国家鼓励出口产品不降或少降,对一般性出口产品适当降低,对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。二是加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起,中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税。三是建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004年起,以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央和地方按比例共同负担。四是累计欠退税由中央财政负担。对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入,全部由中央财政负担。其中,对欠企业的出口退税款,中央财政从2004年起采取全额贴息等办法予以解决。
5、在增收节支基础上,对税制进行结构性调整。为了降低生产者和消费者的成本,提高生产和消费能力,保障需求稳定增长,可以考虑在增收节支基础上,对税制进行结构性调整。主要内容包括:一是调高个人所得税的起征点,减少大众税负以提高个人可支配收入预期,刺激大众消费,特别是促使中低收入者消费稳定增长；同时适当提高对高收入者的税率。二是调整包括汽车、住宅交易在内的高档耐用消费品的税费,规范并增加各地政府使用的国有土地税。三是对某些已不再属于高档消费品的商品停止征收消费税,对某些高能耗、高污染的商品征收消费税等。四是大幅度增加水(主要是城市和工业用水)等稀缺资源的征税,将征税计入提价、并转入税收。五是按国民待遇原则尽快统一内外资企业所得税税率。六是引入反倾销税、反补贴税等。为了建立和发展我国某些产业,对外国的倾销商品、补贴商品,利用税收手段予以限制是符合WTO规定的,因此,我国应引入反倾销税、反补贴税等。
6、调整和完善分配制度,加快社会保障体系建设。要进一步调整完善收入分配制度,增加城乡居民特别是低收人群体的收入。一是增加对农业和农村的投入,加快农村基础设施建设,扩大退耕还林规模,直接增加农民收入；推进农村税费改革,切实减轻农民负担,让农民休养生息。二是着手研究深化国有企业分配制度改革,解决企业职工工资激励不足、约束乏力等问题,建立企业既有激励又有约束的工资制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大对高收入者个人收入所得税的征收力度,另一方面要加大对贫困阶层的支持力度,增加对落后地区的财政转移支付。四是落实两个确保工作,切实把符合条件的城市贫困居民全部纳入最低生活保障范围,给予必要的生活费用支持。加强城市和农村的反贫困工作。要拓宽消费领域,大力发展第三产业,增加多领域的服务消费。只有高度重视居民消费,不断调整需求结构,刺激消费,才能提高居民最终消费需求的比例。
加强社会保障体系法制建设,尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。一是逐步提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。做好两个确保工作,真正落实城市居民最低生活保障制度；积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是对国企职工的社会保障基金问题,可以部分地通过出售国有企业部分产权来解决。三是从支付改革和结构调整成本的角度,研究连续发行一定规模的社会保障专项国债的可行性。
7、增加对农村公共品投资,下决心解决农村公共投资不足的问题。目前,农村公共品供求缺口最大的是交通设施、科技推广和教育、医疗,其对农村经济发展的制约作用越来越明显。因此,一要加大对农村道路和水利基础设施建设,如实施村村通公路工程等。二要加强农村生态环境建设,重点是继续做好西部地区的退耕还林还草工作。三要适当提高中央和省级财政对农村教育的支出比例,并建立中央对中西部地区基础教育转移支付制度。在条件成熟时,可考虑在农村和城镇低收入群体中实行九年免费义务制教育,可在中西部地区率先实行这一政策。四要加大对农村医疗卫生基础设施的投入,逐步解决农民看病难的问题。
8、加强宏观调控,发挥财政与货币政策的协调作用。在当前宏观经济增长速度加快,投资需求高速增长,贷款规模较快增加,而同时国内消费需求仍显不足的情况下,宏观调控需要兼顾两个方面,调控难度增大,操作空间减小,财政政策和货币政策的协调和配合显得愈加重要。首先,在积极财政政策的边际效应逐步下降的情况下,必须加速金融体制改革的进程,以加强货币政策对保持国民经济适度快速增长的调控作用。其次,在目前社会投资有所启动之时,可以考虑更多地利用货币政策支持社会投资,而减弱国债直接投资强度。在适当控制信贷风险的基础上,保持货币供应量和信贷规模的适度稳定增长,从而保持货币政策的力度,以替代财政政策的作用。第三,使用适当的财政政策手段为货币政策提供操作工具,促进金融创新。金融政策应当更多地关心如何促进经济的发展问题。当前特别要考虑加强对中小企业和农民的信贷支持力度。另外,要进一步完善消费信贷制度,通过改善消费信贷条件,鼓励居民积极参加消费信贷,真正达到尽快启动消费市场的目的。表12003年1～9月财政收入增长情况(单位：亿元、%)月份1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月当月收入 1994.61499.1 1711.5 2065.1 1769.71915.0 1967.4 1428.8 1780.6当月增速 32.053.7 29.6 15.5 20.7 24.5 14.76.5 17.7累计收入 1994.6 3493.7 5205.27270.3 9040.0 10955.0 12922.414351.2 16131.9累计增速 32.0 40.5 36.729.9 28.0 27.4 25.3 25.3 22.5表22003年1～9月财政支出增长情况(单位：亿元、%)月份 1月 2月3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月当月支出 1295.31097.1 1500.0 1734.5 1688.7 2350.31815.6 1703.7 2079.8当月增速 24.5-2.4 11.4 16.6 26.5 19.7 7.9 6.08.9累计支出 1196.2 2392.4 3892.4 5626.97315.6 9665.9 11481.4 13185.115264.9累计增速 15.0 10.5 10.9 12.6 15.516.5 15.0 13.8 13.1上海证券报国家信息中心 王远鸿 张永军
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