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国务院发展研究中心
“中国能源领域市场化改革研究”课题组
一、我国能源领域市场化改革的目标
1．总体目标
通过设计和实施一种科学合理的改革模式，在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来各种能源领域里的挑战，为相关产业和用户提供低价、高质、稳定、充足、清洁的能源产品。
2．近期目标
低价、优质和充足的能源供应可以满足国民经济快速增长对能源的需求；·通过实施有效的市场监管，防止能源市场上垄断势力的强化，同时确保能源价格和能源市场不会发生大的波动从而引起一连串的经济与社会影响；·能源生产领域的国有企业改革所释放出的过剩劳动力能够顺利转出；·各级政府的财政压力控制在可接受的范围之内；不会显著增加日后改革的难度和改革成本。
3．中长期目标
国家能源安全，满足经济增长的能源需求；能源部门具有一定的投资吸引力，现有厂商保持再投资或更新改造能力（如电网投资和改造能力）；独立的、有效的市场监管体系保证竞争的充分性和有序性，防止市场垄断行为；能源部门的发展与资源、环境保持协调性；政府管理体制和能源政策的科学性、有效性；能源部门的国际竞争力得到根本性的提升。
4．行业目标
电力行业——放开电网设施的市场准入，鼓励社会资本投资电网设施建设；通过立法实现区域电网的互通互联；健全监管体制；在健全区域电力市场的基础上，逐步建立全国统一的电力市场；发电环节率先引入竞争，实现厂网分开，竞价上网，建立公平的市场竞争机制；售电环节（零售市场）逐渐引入竞争机制，使终端用户能够自由地选择供电商；输电环节和配电环节作为电力行业具有网络特征的保留环节仍被视为自然垄断领域，但输电和配电要逐步实现分离，同时必须加强政府的管制，电网应为保证发电和售电的竞争提供必要的基础。
石油天然气行业——加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预；打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局；健全石油天然气行业的监管制度和监管机构；加快对外开放步伐，降低贸易与投资壁垒，逐步放宽对外资和民营资本进入石油勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域（包括批发和零售环节）的限制；鼓励社会资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管；建立石油安全预警机制和战略石油储备制度。
煤炭行业——在开放、竞争、统一与有效监管的体制环境下，以提高我国煤炭行业的国际竞争力、形成充分竞争的煤炭市场为出发点和落脚点，通过对市场主体的再造、市场体系的建立、统一与完善、市场价格机制的改革、市场秩序的规范与监管、市场行为的规制与引导，使市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展的主导性作用得以充分发挥。推动煤炭与其他能源部门的供应与消费结构的优化，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。
二、我国能源领域市场化改革的基本原则
1．法制先行原则。“建章立制”是能源部门市场化改革的前提条件和根本保证。《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》等现有法律的进一步完善；《石油法》、《天然气法》和《新能源法》等尚处于空白状态。
2．正确处理好改革、发展与稳定关系的原则。市场化改革的目标是为了能源部门的发展，而发展离不开稳定的外部环境。因此，无论采取何种改革模式和政策措施，如果不能形成稳定的局面，不能达到促进能源部门长远发展的结果，那么就不能说改革是成功的。
3．统筹规划和循序渐进原则。能源领域的市场化改革涉及方方面面的利益，既有既得利益者（集团）的阻力，也是利益竞争者（集团）的推动力，而利益的平衡与调整过程是漫长和复杂的，不可能一蹴而就，必须从面向21世纪的国家能源战略高度上进行统筹规划，有步骤、分阶段地推进改革。
4．政府扶持原则。能源领域的市场化改革需要政府提供扶持，如欧洲和日本政府在本国煤炭部门改革中提供了大量的财政补贴，减轻结构调整和衰老矿区产业转型的社会震荡。
5．市场竞争原则。政府的干预也必须以不破坏市场竞争机制的基本功能为前提。放松市场准入，产权多元化，减少财政补贴，降低关税和非关税贸易壁垒，防止市场垄断等措施都是为了最大限度地发挥市场竞争机制在降低成本、提高效率、增加有效供给和竞争者择优汰劣方面具有的不可替代作用。
6．能源部门改革与政府职能管理改革相结合的原则。在市场取向的改革进程中，除了能源部门本身的市场取向改革，还需要对政府职能管理体制和方式进行相应的改革，如调整政府职能管理的机构设置和职能配置，改革政府各部门之间的责权利边界，改革监管体制和机制，改革决策机制，提高决策的民主性和科学性，等等。
7．改革的配套性原则。煤、电、运改革同步性，企业改革、财税体制改革、投融资体制改革、行政体制改革等共同推进，相互配合。
三、能源领域深化改革的过渡安排与改革要点
（一）过渡安排
市场化改革的复杂性与长期性决定了必须制定改革的过渡性安排；先易后难，分阶段实施；过渡期内，政府管理的机构设置与职能配置、法制化管理、集约化管理、专业化管理等要有相应安排；
近期改革重点：完善法律体系，制定国家能源战略，加强市场监管，改革投融资体制，放开市场准入限制，调整税收政策，企业改革。
中长期改革重点：优化能源结构和市场结构，完善能源市场和监管体制，实现政监分离，促进国家能源战略实现。
（二）改革要点
1．加快相关法律体系建设，制定面向21世纪的国家能源战略，建立战略性能源的储备体系和能源安全预警机制，将能源供应与能源安全、节能、环保等目标结合起来。
2．改善和优化能源的供应结构和地区结构。着重发展天然气、核能、风能等新型能源，加大对新能源和清洁能源的开发扶持力度，鼓励能源清洁化和高效化的研究与开发。
3．改革政府职能管理的体制和方式，将行业管理职能与市场监管职能分开，将产业政策与监管政策分开，条件具备的情况下可考虑将市场监管职能独立，形成社会性监管机构。
4．建立现代监管体制。近期“政监合一”，条件具备时“政监分离”，独立性，放松经济性监管的同时，加强垄断环节及外部性监管；
5．降低能源生产领域的市场准入限制，鼓励各种民间资本进入能源基础设施和能源生产领域。通过公开的招投标形式来确定能源建设项目的投资者、建设者和经营者，严格对资源开采型企业的资格认定，防止滥采滥挖，破坏生态环境。
6．打破地区和行业垄断和封锁，鼓励竞争，统一能源市场。
7．加快国有资产管理体制改革和国有企业的公司制改组，大力培育若干上下游一体化的、跨行业、跨地区的大型能源企业集团，提升国际竞争力。
8．加快相关产业的改革进程，与能源部门改革形成互动机制。如电力、煤炭与铁路改革保持同步性。
9．多渠道筹资，尽快建立煤炭、石油等资源型城市产业转型的良性机制。
10．汽车产业政策的调整：鼓励清洁燃料和替代燃料汽车，经济型轿车，提高尾气排放的环保标准。
11．调整能源行业的税收结构，降低税负水平。
“中国能源领域市场化改革研究”课题组
课题负责人：刘世锦 冯飞
课题组成员：石耀东 梁仰椿 来有为
本报告执笔：石耀东
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