迢迢 绘 中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文全面解读县域经济
深化农村改革发展县域经济
·编者按·
11月1日，第二届县域经济论坛在浙江横店召开。
横店创始人徐文荣开宗明义：与由大中城市发展带动下的地区经济相比，县域经济的内涵是不一样的———“县域经济很具体、也很实在，更贴近农民的利益。这是因为，县域经济必须要直接面对三农问题。”
如何用县域经济撬动农村发展？正是此次会议的命题。
80年代初期，设立地级市，实行市管县的行政管理体制改革最终成为了阻碍县域力量壮大的壁垒。会上传出信息，民政部已就此展开调研，海南近期已开始推进市县分离的试点。
会上传达出的另一个消息也非常让人振奋。在国家发改委农经司司长杜鹰的与会发言中透露，改变建国初“农业反哺工业”为核心思想的经济政策，代以“工业反哺农业”的政策已经有了实质性的启动，这意味着整个国家经济战略的又一次重大调整。
此轮调整，打破行政壁垒与经济杠杆转动双管齐下，或许是壮大县域经济，缓解三农问题的一次契机。
陈锡文
在承包期内，允许农民在自愿的基础上，依法有偿的流转土地。谁有这个权力？国家、法律把这个权力，给了我们土地承包农户，而不是给了我们的领导！
已修改的《中华人民共和国土地管理法》体现了我国实行严厉的耕地保护制度。在这个法律中规定：基本农田，省以下，包括省一级政府在内没有审批的权利。
发展县域经济的问题可以从两个大问题来进行分析：一是当前农业、农村中的突出问题；二是如何促进县域经济发展，利用县域经济的发展解决三农问题。
问题突出五个点：“钱、粮、人、地、权”
首先，“钱”的问题。1997年以来，农村收入增长缓慢，年平均增长3.8％，1996年增长9％，1997年增长4.6％，1998年4.3％，2000年2.1％，2001年4.2％，2002年4.8％，今年一季度7.5％，二季度受非典影响是负的2.5％，刚刚出来的前三季度为3.8％。
平均数还不代表大多数。据统计，新世纪以来，46％的农民纯收入是下降了。今年前9个月，县和县以下的消费总额只占34.8％，比去年又下降了2个百分点。2001年，每一个城镇居民用在粮、油、肉、菜这四项农产品的购买开支和1996年相比不仅没有增加，反而人均减少了一块三到一块五。从这个角度看，个别地方农民的生活水平上去了，但大多数农民仍然上不去。
“粮食”问题。这个问题我们已经多年不谈了，很多年没有人会忧虑会买不到粮食，也不担心粮食会涨价。但需要看到这种粮食供给非常充裕，价格持续下跌的局面下隐藏着很深的忧患：粮农的利益得不到保障，农民没有种粮的积极性，土地不值钱，最终导致了矛盾和问题的发生。
耕地面积这些年持续减少。从1997年到2002年，我国耕地面积净减少6100多万亩。1998年粮食播种面积17.1亿亩，今年不到15亿亩。粮食总产量从超过一万亿公斤，下降到今年不足8800亿公斤。有人认为库存粮食有4000多亿公斤，不用担心。但是我们必须看到，我们今年粮食的总需求大概是9760亿公斤，但当年的供给不到9800亿公斤，如果年年这样下去，库存将难以抵挡消耗。我们国家的现实情况是，国家的库存不能低于3000亿公斤，低于3000亿公斤，粮价会大涨，所以扣除3000亿公斤以外，实际上当年能补充产区结构的供应只有1000亿。
“人”的全面发展问题。在农村取决于农村的社会产业发展，尤其是教育卫生等等。去年我们农村城乡居民收入差距为3.11：1，今年上半年城镇居民的人均可支配收入是4301元，农民的人均可支配收入1158元，他们的比例已经超过了3.7：1。城乡之间的社会化发展差距更大。去年我们整个教育，包括高等教育、职业教育的全社会开支5480多亿，其中农村部分仅占23.1％；从卫生来看，农村国家投资主要是乡镇卫生院，去年，各级财政对农村卫生院的投入不到60个亿，占整个财政对卫生医疗事业投入的15％。农村的医疗卫生比教育还要落后。
土地问题。农村的“土地”存在两类问题，一是农村内部的土地承包的稳定问题，二是经济建设中土地被大量占用，作为非农业用地的问题。
很多县市领导，一讲到土地承包的问题的时候，会认为小规模经营，怎么有效率？这些领导确实在为中国的农业忧虑，但是途径却不对。全世界已经实现农业现代化的国家没有一个国家的农业不是家庭经济，无非规模大小而已。现在中国的规模小，不是由于政策决定的，而是国情决定的。在规模经营上，与其说规模经营，是靠“动地”来获得的，不如说是靠“动人”来实现的。一些干部之所以那么积极地去动农民的承包地，动力就在于他能得利益。所以才一定要稳定家庭承包经营，稳定土地承包关系。
但这样是不是说土地不能流动呢？不是。所有关于土地问题的政策和法律，没有一条不是两个方面都重视，第一，强调稳定农村的承包，第二，在承包期内，允许农民在自愿的基础上，依法有偿的流转土地。谁有这个权力？国家、法律把这个权力，给了我们土地承包农户，而不是给了我们的领导！
但现在很多干部对待农村土地上存在着非常明显的认识偏差，比如说农村土地到底是谁的，高到省部一级干部，低到乡村一级干部都有犯这个错误的，讲得慷慨激昂：土地是国家的！事实上《农村土地承包法》今年三月份开始实施，里面有两条很关键的东西，第二十六条规定，承包期内发包方不得收回承包地，第二十七条规定，承包期内发包方不得调整承包地。但很多地方干部对此置若罔闻，而据我们调查，全国半数以上的农民，根本不知道此法。这次十六届三中全会仍把这一块放在非常突出的位置：必须尊重法律赋予农民的各项土地权利。
第二就是占用土地问题。中国这样的国家必须实行非常严厉的耕地保护制度。已修改的《中华人民共和国土地管理法》也体现了这一精神。在这个法律中规定：基本农田，省以下，包括省一级政府在内没有审批的权利，就是占用基本农田的审批权利在国务院，哪怕是一亩。35公顷以下的非基本农田和70公顷以下的土地要经省一级政府批准。市，县两级政府无权审批土地。根据目前统计，全国有各级各类开发园区5500多个，但有4000多个是省以下政府审批的。这5000多个园区一共占用了土地3.51万平方公里，总面积超过一个海南省，对农业，粮食生产能力有了明显影响。但更突出的是在征占审批中对农民权益的侵犯非常严重。补偿标准低，强制占地。由此造成中国的另一类人群———三无人口。造成一大批种田无地，就业无岗，低保无份的失地农民。这将来是中国社会不稳定的一大隐患。根据有关学者分析，中国目前的失地农民在3000万以上，其中有一半是三无人员。
最后，“权益”问题。这既是讲农民的权益，他作为公民的权益要得到保护，又在讲国家在乡镇这一级基础的政权如何得到保护。这两方面都存在不少问题。
村民自治的制度实施了10多年，一开始实施的10年，农民反映平平。到1998，1999年，相当一部分地方提出海选，乡镇党委提出村民委员会的候选人得让农民自己来选择他满意的人，那几年，农民对扩大基层民主表现出极大的兴趣和热情。这两年又失去热情，究其原因很多制度性的问题我们没有解决。
我们在行政管理上有许多值得反思的地方。改革开放以后200多个地区都改成了市，改成一级政府，乡镇原来不是一级政府，现在也是了。新增一级政府要增加多少行政开支？什么原因？地改市，很大的动因就是多安排官员。
农业农村经济经过20多年的改革开放解决了很多长期困挠我们问题，也生出了很多新的矛盾。在这样的背景下，十六大和十六届三中全会，才进一步提出了要进一步深化农村改革，进一步发展县域经济。
如何发展县域经济
县域经济，不单单是农业和农村经济，它是一个区域经济，但是县域经济必须明确一个基本的点，县一级的农民占大多数，农村占很大比重，所以县域经济的发展要更多地解决三农问题。这是一个基本问题。
在浙江杭州曾经开过一个全国百强县的发展论坛。2000多个县中能出百强县，总结一下百强县的共同规律，有一些很明显的特点，希望可以以此来为其它县域经济的发展提供借鉴。
第一，发展县域经济要真正贯彻以经济建设为中心这样一个基本的方针。之所以这么讲是因为发现，在各地的县域经济的推动过程中出现了一些偏差，偏差在于后起的县在先进的县考察过程中仅仅看到它的一些皮毛，看到了它们的结果而没有看到它们增长的过程。比如他们学到要建大房产、要修大马路，却把仅有的一点钱都用到这上了。所以我认为发展县域经济说到底必须坚持以经济建设为中心，而这个“建设”是指社会财富充分利用的概念，不是大兴土木劳民伤财的概念。
第二，既然说要发展县域经济，就要实事求是，要以发展非国有经济为主的企业。不明确这一条，县域经济很难发展。因为我们县域经济一个最基本特点之一就是在县里没有多少国有经济，以前的国资结构里面，县一级有多少国有经济？有也不归县管，比如银行、电力、电讯这些。既然没有国有经济，当然就要努力发展民营经济。但有的地方两者都不发展，县乡的财政却在增长，钱从哪里来？就只有加重农民负担。所以民营经济不发展，大言之，就是没有了县域经济、没有了县的经济支柱，小言之，它对于减轻农民的负担，促进农业和农村经济的增长级为不利。我们到浙江、广州去看，农民富的地方，县域经济繁荣的地方，都是靠民营经济为主导，打江山。不发达的地方，差距也是在这里。中西部地区的很多地方领导还局限于依靠国有企业、财政部，“跑部钱进”，认为靠国家给项目的那点资金能把县域经济搞起来，这是不行的，因为我们整个国家经济体制改革的取向是市场经济，财政支出要从经济里面退出，从经济竞争领域退出。国家审计的项目会越来越少，国家直接投资的项目会越来越少，这点县级政府一定要非常明确。
第三，发展县域经济一定有一个开放的活力的市场，一个良好的投资环境。开放的市场，不仅仅是指商品市场，不是说只想把自己的东西卖出去，还要不拒绝别人的东西进来。所以有些地方经常搞地方限制，限制他人卖啤酒，以为这样能把自己的经济搞好，保护自己的企业，实际是保护了落后，有朝一日害了自己。因此更重要的是要形成一个开放的要素市场，资金、技术、劳动力的流动和重新优化组合，这是最关键的。这就需要有一个良好的社会环境，才能形成一个好的投资环境。
第四，一定要建立一个以服务为根本宗旨的政府。这次党的十六届三中全会关于行政改革的这些问题，其中特别强调要转变政府职能，不仅仅要转变政府对经济的管理职能，更重要的是明确提出政府的定义要更多地转向社会的管理和社会服务。如果我们的政府，我们的常委会一天到晚想着研究项目、研究资金，到哪里去立项到、哪个银行去要钱，那么这个政府虽然一天到晚扑在经济上，这个县域经济仍然一定发展不上去，因为这是企业做的事情。企业把项目报给政府，政府只要看它符不符合当地的实情，和当地的资源环境有什么冲突，政府根据不同情况给这些企业创造好条件就可以了。至于钱从哪里来，老板们会想办法，所以政府把主要精力转到真正的社会管理和社会服务方面。
第五，要有科学的发展观。不能用“县城经济”偷换县域经济的概念。这样做与计划经济产生城乡二元壁垒的结果是一样的，必须追求县域与乡村的协调规划发展。
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