杨学春
土地是民生之本，是不可再生的重要资源，也是国家和社会最大的资产。承担着土地管理职能的国土资源部门肩负着重大的历史责任。在深化改革中，既要进一步转变职能，又要进一步促进职能到位。某种程度上说，转变职能，也是为促进应有职能的到位。国土资源部门在土地管理上保证经济社会持续快速健康发展，就必须具备供地服务的保障能力，同时具有稳定土地市场的调控能力。我们体会，只有职能到位，才能保障到
位，服务到位，才能促进地方经济发展。近年来，哈尔滨市国土资源局以“三个代表”重要思想为指导，认真学习贯彻党的十六大精神，按照市委市政府中心工作的总体部署，实施可持续发展战略、合理开发和节约使用自然资源，坚持“依法行政、文明行政、廉洁行政”，充分发挥市场配置国土资源的基础作用，积极探索适应市场经济要求的国土资源管理体制、运行机制和工作模式，努力拼搏，大胆实践，连续十三年实现耕地总量动态平衡，土地收益连年增长，先后两次获全国土地开发复垦先进市、全省耕地保护先进单位、省级文明单位等荣誉称号，为哈尔滨市经济和社会的持续发展做出了贡献。
规范土地市场
创建稳定的经济发展环境
建立和完善规范、有序的土地市场，不仅是建立社会主义市场体系，促进经济跨越式发展的有力保障，也是国土资源工作的一项长期而艰巨的任务。
今年以来，国家部署进一步治理整顿土地市场秩序，市委市政府高度重视，成立了以市长为组长的领导小组，市多个部门参加。市国土资源局作为牵头部门在这次土地市场秩序治理整顿中受益匪浅。一是国土资源部门在经济社会发展中的地位得到了确立，职能作用得到充分发挥；二是土地管理中多年积累的在体制、机制、管理模式、运行方式等方面的深层次矛盾得到了较好的解决；三是国土资源干部队伍受到一次很好的锻炼。以这次整顿为契机，解决了四个方面的问题。一是管理体制。土地管理实现了市对区、县对乡的管理体制垂直，目前区对乡管理体制垂直也基本落实。在开发区和松北新区成立了国土分局，解决了多头批地和土地资产效益流失的问题；二是运行机制。改革了行政审批方式，调整了利益关系，改变了过去项目牵着规划走，规划牵着土地走的状况。将经营性用地全部推向市场，实现了由市场优化配置土地资源，通过市场竞争增加土地资产收益的目的。三是政策制度。适应建立公开、公正、公平的土地市场的需要，调整了企业改制、退城进郊，危房改造、路桥建设和经济适用住房开发建设等热点、难点问题，充分显现土地价值，变暗补为明补，较好地解决了以地抵资、以地换房、以地补路等问题。健全和完善了国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度和土地收购储备制度。上半年经市政府批准，土地收购储备中心由处级单位提升为副局级单位。四是信息管理。设立了市国土资源信息网络，及时向社会发布国土资源管理方面的各种信息，实现了国土资源管理工作的现代化、公开化、社会化。可以说，土地市场治理整顿促进了国土资源部门职能到位，也为进一步经营土地、经营城市，服务经济建设创造了新的平台。
经营土地资产
为经济建设服务
在建立规范的土地市场的基础上，提高资源综合利用率，健全资源有偿使用制度，经营资源，特别是经营土地资产，激活土地要素，活化城市经营，使土地成为城市发展中一个重要的动力源。
———稳步推进土地收购储备工作。经市政府批准，从2001年10月开始，在全市推行土地收购储备制度。到目前为止，我市土地储备库中已收购省和平糖厂、哈木器厂等单位土地9宗，面积103．2公顷，资产总值4．45亿元；拟以收购方式储备土地12宗，已初步达成意向的有2宗，面积约19公顷，资产总值约1．2亿元。此外完成了工农大街两侧、哈空调机厂周边地区、天恒山风景区土地开发经济效益测算。
———不断深化国土资源有偿使用制度改革。扩大土地有偿使用范围，对国家《划拨用地目录》以外的项目，全部实行有偿供地。加快土地有形市场建设，辟建了新的大型交易场所，大力推进国有土地使用权招标拍卖挂牌交易。根据我市实际制定了相关政策。一是对建设用地采取“毛地”直接按规划指标进行挂牌出让。避免了城区内存量土地收购成本过高，影响国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作正常开展的问题。二是适时推行净地出让。三是调整建设用地审批程序，竞得人凭国有土地使用权出让合同或成交确认书直接到计划、规划、建设等部门履行相关手续。四是取消对竞买（投）人的资质限制。以上政策的实施，调动了社会各方面的积极性，促进了国有土地使用权招标、拍卖、挂牌交易工作的开展。2001年，对两宗国有土地进行了公开招标，实现土地收益7880万元；2002年，又对11块国有土地进行了公开挂牌，10块土地成交，成交土地面积达12．4万平方米。其中，建设用地四宗，土地面积4．4万平方米；现状用地六宗，土地面积8万平方米。土地收益共计3369万元。通过实行土地收购储备制度和招标拍卖挂牌交易，土地出让金全口径收入由每年的5亿元增长到现在的10亿元左右。2002年，我市城市土地收益实现历史性突破，全年土地出让金实现入库2．2亿元，较去年增长46．7％，支持企业改革显化土地资产4亿元，车辆厂土地出让收益3．5亿元，土地出让金全口径收入近10亿元。
促进可持续发展
为经济建设提供资源保障
———标本兼治，提高管理水平和服务能力。
一是抓源头，培育土地市场。抓住土地市场的培育规范也就是抓住了反腐败的要害。这方面我们突出了三抓：一抓土地供应。大力实施土地收购储备制度，对城市建设用地实行集中统一供应和管理，做到“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”。二抓土地交易。加大土地使用权的招拍挂力度，现在对经营性用地全部实行招拍挂，实施“阳光”工程，变“暗箱操作”为公开透明，基本形成用地不找市长而去找市场和公开、公平、公正的竞争环境。三抓土地收益。土地出让金严格实行收支两条线原则，杜绝对土地出让金实行减、免、缓的所谓优惠。二是抓根本，改革行政审批。今年7月1日起，我局创造条件组建了业务中心，彻底改革了过去的审批模式，实行开门搞审批。我们将各项收费标准、办事程序、审批时限、办理结果、违示责任等以办事指南的方式公布于众，让群众明明白白来办事，让工作人员认认真真去服务。还制定了《业务封闭运行制度》、《集体现场踏查制度》，现在收件、发件在窗口统一办理，实现了“一站式”服务。为了提高办事的透明度和公正性，我们不但开门搞审批，而且坚持集体搞审批，对行政审批事项通过集体会审决定。对于重大事项，特事、急事，还组织相关处室联合检查，就地办公，现场搞审批。三是抓制度，规范从政行为。我们调整完善了土地管理政策法规和规则，清理与市场经济体制不相适应的规章制度。对现行的6个行政法规，在充分调研的基础上，提出修改意见，目前，已经制定下发了《几种主要违法行为处罚标准的意见》。我们制定了约束力制度，建立长效机制。按照市委、市政府文件精神，结合实际制定我局的“六项制度”，制定局工作人员“五条禁令”，人手一卡，对工作人员的具体行为进行约束。我们狠抓了各项制度的落实，形成工作人员按制度办事，监督人员按制度检查，考核人员按制度奖惩的工作机制。四是抓监督，实现关口前移。重点加强了对四种岗位人员（即批件的，收费的，执法的，发证的）的制约。对批件的，通过实行窗口办公，解决报件人同具体办件人零距离接触问题；对发证的，通过信息网络解决快速、准确发证问题。发证做到权属明晰，界址清楚，面积准确，管理科学；对执法的，主要解决执罚分离问题。防止以罚代法，人情执法和执人情法；对收费的，坚决实行收支两条线原则，防止坐收坐支。
———完成了市区及12县（市）土地利用总体规划修编工作。根据国家和省的统一部署，本着“同国家法律法规和政策相一致，同全市经济和社会发展水平相适应，从实际出发，留有余地”的原则，历时两年时间，完成了第二轮哈尔滨市土地利用总体规划（1997－2010）修编工作。市级土地利用总体规划1999年12月经国务院正式批准实施。12县（市）土地利用总体规划及各乡镇土地利用总体规划也经省、市政府批准后实施。到2010年我市建设用地规模为242平方公里，未来8年，我市还有96平方公里的发展空间。规划的制定和实施保证了土地资源的有序、有偿、有效和合理利用。
——切实加强耕地保护工作。认真实施《基本农田保护条例》，对158万公顷基本农田实行了特殊保护，界定了地块，埋设了标志，落实了保护措施，明确了责任人，全市基本农田占耕地总面积87％以上。加强耕地保护制度建设，与12县（市）签订了《耕地保护目标责任状》，每年都严格检查，以确保完成各项目标。加强建设项目用地预审，严格实施土地用途管制，新增建设占用耕地控制在土地利用总体规划和国家、省下达的指标之内。实行耕地占补平衡制度，组建了土地整理中心，土地整治工作有了新进展，建立了省市两级耕地储备库，储备土地2.8万公顷。耕地保有量保持在175万公顷，实现了耕地总量动态平衡。
（作者系哈尔滨市国土资源局局长）
<<市场报>> (2003年11月06日 第六版)
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