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随着财政分权改革的深化，在地方政府事权、财权分配不规范、地方政府举债约束弱化的背景下，地方债务呈明显的增长态势。在地方金融机构治理机构不规范、金融活动的行政干预较强的情况下，地方债务风险往往转移、发展为区域性的金融风险。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。
中国地方债务及其风险
地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。中国的显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。中国的隐性债务包括：地方政府担保债务包括担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些隐性债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。
中国地方债务风险的形成及其危害
中国地方债务风险的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。
首先，转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。
其次，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。
再次，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，使得投资风险不断向地方政府集中，中央政府的转移支付政策不到位也对地方债务风险的形成负有一定责任。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。
地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：
第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。
第二、债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。
第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。截至2003年6月末，全国112家城市商业银行贷款余额6523．91亿元，其中不良贷款余额1078．11亿元，占比达16．53％。全行业亏损为55．97亿元，历年累计亏损的有50多家，占到112家城市商业银行的45％，处于高风险状态的有22家，其中13家已经资不抵债。城市商业银行平时的经营普遍受到当地政府的强烈干预，一般地方政府都是城市商业银行的最大股东，向大股东的关联贷款庞大是引发其财务风险的重要原因。
最后，债务风险是社会稳定的隐患。一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。
地方债务风险管理的思路
1、将地方债务纳入统一的国家债务监测体系
要强化对预算外收支的监管统计，尤其是强化对地方政府和地方国有资产公司担保和隐性担保、体制外支出和相关的借贷以及其它导致政府负债的财政与准财政活动，建立一套监测、预警体系以评估地方债务的总体风险。该体系可以对各地方政府的财政状况进行排名，从中长期来看，该体系的数据库和分析指标可以为地方政府的信用评级提供基础，从而为有条件地允许地方政府发债和发展地方债券市场创造条件。
2、尽快分离政府公共服务职能与资产经营职能
地方政府要着眼于提供对辖域内民众福利和地方经济运转至关重要的基本公共服务，竞争性、赢利性强的领域政府最好不要插手，以防范或有债务的累积和债务风险的形成。当地政府全资公司发行债券所筹集的资金也要用于当地基础设施建设，而不能用于纯经营性和赢利性的基础设施（如一般电信项目等），也不能用于对当地高新技术企业的支持，更不能用于完全应由市场调节的加工工业项目。要通过改革政府主导型的投融资体制，使政府最大程度上退出一般竞争性领域，尽量扩大民间投资的比例。
3、有针对性地化解地方债务风险
首先要对政府债务进行归口管理，克服目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。其次，要建立和完善偿债准备金制度。通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，化解偿债压力。再次，要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债。此外，要加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。最后，若遇到偿债高峰期，可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。
4、不断完善地方债务管理的法律框架
多数国家没有处理地方无力偿付问题的法律框架，多以“就事论事”的方式处理地方债务问题，与这种法律上的模糊性同时出现的情况往往是财权和事权划分的不明确以及政府间转移支付中的讨价还价。必须不断修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。在创新地方收益债券等金融产品时，要谨慎论证，逐渐推进。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。
（作者单位：中国工商银行城市金融研究所）
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