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彻底调查
本报记者 王云帆 见习记者 肖雄 上海报道
违规经营性土地的清查让上海市重点规划中的松江新城陷入发标方与开发商的矛盾之中。
代表政府行使职能的企业、基层政府及职能部门各有苦衷，而从长远看，从制度设计上消除矛盾隐患，或许是治理当代困顿局面的最终途径。
曾经在上海市“一城九镇”的规划蓝图中饱受瞩目的松江新城，而今正经历着“土地新政”之后的阵痛。
据此前的公开消息，上海本轮清查至少揪出1083块违反出让程序的土地，而处理精神是：全部将其重新纳入公开招标体系。这1083块土地，就包含了上海松江新城建设发展有限公司（以下简称新城公司）所辖的松江新城西区的31块土地。
“有些被动。”10月25日新城公司的一位负责人说。这从一个侧面显示上海土地清查工作的收尾工作具有一定挑战性。
松江造城运动
作为松江新城的一个主要运作平台，新城公司碰到的情况颇为棘手。
2001年2月，上海市府出台了当年的1号文件《关于上海市促进城镇发展的试点意见》。《意见》指出：“市政府决定，本市重点发展‘一城九镇’，即：松江新城，以及朱家角、安亭等9个中心镇……建设各具特色的新型城镇。”其中，松江新城被定型为一个英伦特色风貌区，区内将规划建设1平方公里的“泰晤士小镇”。
《意见》还限定：“到2005年，一城九镇开发建设要初具雏形，人口与城镇规模基本合理，基础设施和公共设施建设基本完善，特色经济与特色风貌基本形成……”
2001年8月，松江新城建设正式启动。但区政府一开始便遇到建设资金方面的重大困难。松江区委书记潘龙清曾在一次会议上介绍，当时松江面临较大的资金缺口：轨道交通松江段造价30亿元、大学城土地动迁补偿等缺口8亿元、新城区城内撤村建社区需要拿出10多亿元……
这些钱从哪里来？2001年，松江区政府陆续组建了方松、新城、大学城3家经营性建设发展公司，并将其作为土地一级市场的开发商，分区域负责运作资本。政府意旨是，希望借此走出一条“政府推动、市场运作、企业参与”的社会化融资之路。
其中，新城公司被赋予开发包括“泰晤士小镇”在内的西区7.36平方公里的重任。公司初始注册资金5个亿，由上海地产集团有限公司、上海中星集团有限公司、上海国际集团有限公司与松江区政府共同出资组建。
前述那位新城公司的负责人说，当时他们的任务很重，主要体现在，一个是必须保障2005年完工，第二是必须做出精品。他说，“我们对此的理解是70％入住，结构全部封顶。”
为此，2002年中，新城公司便将所辖7000余亩土地切割为30多个地块，开始以协议出让形式对外招商。
“一个星期内就有168家开发商前来咨询招商情况。”新城公司的另一位高层告诉记者，开发商的热情出乎他们的想象，这让他们有了从容的挑选余地。
一位开发商向记者证实：“和其他地方不一样，新城的每块土地都是经过专业评估的，价格是统一透明的。”
不仅如此，新城公司在付款进度和施工进度方面，还提出了两个特殊的条件———
其一，“土地出让协议书签署生效后的7天内，乙方（开发商）即向甲方支付本意向书项下出让价款总额的40％”；其二为，“从签定本协议书之日起，7个月内（即2003年3月31日之前）开工建设，16个月（2003年12月31日之前）结构封顶；28个月（2004年12月31日之前）全部完成”。
一位开发商表示，条件尽管苛刻，但眼看着松江楼市已从规划前的18万元／亩涨到了40万／亩，他们还是相继在2002年7－8月和9－10月与新城公司先后签定了《土地出让意向书》和《土地出让协议书》。
然而，让该开发商始料不及的是，正当他们在今年7月将人员等施工条件落实到工地、准备全面动工时，却接到新城公司的一纸停工通知。
清查和损失
突如其来的刹车，与今年全国的土地普查风暴密切相关。
据悉，今年4月，监察部和国土资源部联合下发了《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法检查工作方案》。
为此，6月11日，上海市召开了市监察委和市房地资源局的联席会议，明确了上海此轮土地执法监察的部署：5月～8月，上海将对2001年5月1日，特别是《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》实施以来，经营性土地的出让情况进行彻底梳理。
2003年8月8日～17日，国务院五部委组成的联合督查组也来到了上海。12日上午，时任国土资源部副部长的孙文盛等一行14人专程到松江区进行督察。当时，松江区委副书记、区长孙建平向督察组汇报了松江区治理整顿土地市场秩序情况。
据悉，上海此轮自查结论是，整体比较规范，但也查证存在一些不容忽视的问题。
一份由松江区房屋土地管理局填写的《市经营性土地使用权出让情况调查表》，详细开列了自2001年4月30日到2003年9月30日，松江区的经营性项目土地出让情况———
2001年（始于4月30日）松江出让的67块土地，全部是协议出让，没有招标；2002年出让的64块土地，也仅有1块是公开招标，其他多为邀标和协议出让；2003年9月30日之前，共出让54块经营性土地，其中公开招标的只有5块。
一位开发商向记者透露，此轮自查发现，“仅新城公司，在2002年9月25日之前已在西区这7000多亩土地收取11.2亿的资金”。
这种规范招投标行为迟迟未落实到位的情况，与国家、上海市有关政策法规不断完善的路径形成了鲜明对照———2002年5月，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》就已出台；而早在2001年7月26日，上海市就率先出台了沪府发（2001）26号文，即《关于批转市房地资源局等四部门制订的〈上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法〉的通知》。
新城公司的上述负责人承认，受此番整肃影响，松江高速城市化的战车不得不踩下急刹车，“而且这种政策调整的余波，不是一两个月的，我们的进度已大受影响”。
开发商们更是损失惨重。
“当初他们的要求特别严格，光是规划就要求做3套，还必须做全套模型。这一项，我们公司就花了上百万。加上后续投入，直接损失就有好几百万。”一位开发商仔细核算了自己的损失，“我们的地块在200亩左右，预付的土地款达到3000多万，再加上那么紧的工程进度，公司去年至今总共有1个多亿的预备资金一直不敢动。如果不是做这个项目，把钱拿出来运作，去年那拨大行情只要做足，收益率不下30％。”
另一位开发商则提出：“哪怕接下来我参加公开招投标能够重新中标，拿地价格也肯定会远远高于原来的40万／亩，这个差价谁来承担？”
据悉，就在9月25日、26日，松江已有4幅地块土地实行了公开招投标。当时，这4块土地引来市内外67家房地产企业的激烈竞标。其中新城公司名下的松新建11号地块（面积49，345平方米）最后被上海复地集团以5588万元高价拿下，地价折合92万／亩左右。
错责和赔偿
一位面临被政府回收土地的开发商感到不解：“我们是严格按照松江政府当初的规定来办的，并不是开发商的错，如今政策调整，为什么要让我们承担损失？”
这位开发商称，首先需要明确一个责任问题。他特别指出，新城公司是一家区政府直属企业，代表的是政府信用。
本月24日记者前往松江房地局采访时，分管土地利用管理和规划设计的副局长吴兴弟表示：“这都是松江新城公司一手操办的，区房地局对此没有任何义务去处理。”
对此回应，一位开发商指着当初签定的协议表示不解：“这里白纸黑字地写着，新城公司是‘受上海市松江区人民政府与上海市松江区房屋土地管理局委托’和我们签定的协议书，职能部门怎么能说不知情？”
更让部分开发商感到迷惑的是，对于这31个地块的解决方案，新城公司似乎有着不同的“待客之道”。
记者在松江房地局看到一份由方松房地所在今年6月绘制的“新城示范区建设现状图”。该图以不同色别显示了不同地块的不同待遇。其中粉红色的地块表示可以已邀标形式解决，即还是由原来这家开发商重新接受政府再次审核，并在适当提高土地价格的基础上，允许它继续建设。
据悉，今年6月，位于泰晤士小镇的6块土地已被悉数邀标出让，继而又有其它8块土地也进行了邀标。比如，今年7月2日、8日，新城辖区就分别有昌鑫花园和海德名园两家开发商破土动工。
对于这一情况，新城公司作出了自己的解释。其有关负责人介绍，虽然区里在原则上要求违规出让的土地都必须公开招投标，但也留下了一个特殊情况可以特殊处理的口子。
“对我们新城西区的这块土地而言，泰晤士小镇是标志性建筑群，必须保证按时完工。所以经过特殊审批，对它采取了邀标形式。至于另外的8块土地，也主要围绕在泰晤士小镇周边，依据整个地块由东南往西北的开工进度而决定的。”该负责人说，“邀标的土地也是要根据现在的行情提高地价的，最后大概在50万～60万／亩之间。”
据悉，松江政府已就赔偿问题进行了审慎的研究，并在2003年8月18日下午，由松江副区长陈猛的主持下的《关于新城土地使用权出让有关问题》专题会议上，形成如下决议———
一是，新城西区7.36平方公里范围内，除已完成邀请招标的地块外，其余地块的使用权出让按市房地局的有关规定，一律采取公开招投标的形式；
二是，对在公开招投标中原已签定土地开发合同意向、协议书，而最终未中标的开发商，给予相应的补偿。
而具体的补偿方案是———
其一，返还开发商已付的土地款定金，并根据银行同期贷款利率支付款项的利息，计息日从开发商付款至新城公司账户之日起计算，至该地块土地公开招投标完成日止；
其二，开发商对该地块所投入的规划方案设计费进行补偿，对已通过区规划局方案送审意见的地块，每亩补偿3000元，对还未通过区规划局方案送审意见但已完成方案设计的招投标地块，每亩补偿2000元；
其三，对开发商为开发该地块已支付的其他前期费用，如土地填土费等，将根据新城公司及审计部门的确认意见予以补偿，等等。
当地政府表示，这已是他们力所能及的补救工作。但不少开发商对此仍有不满。有开发商向记者明确表示，如果得不到妥善处理，他们不排除将诉诸法律的可能。
而新城公司的一位高层无奈地表示：“我们也已经作好了打官司的准备。”据悉，最近松江新城公司已将注册资本由5亿增至10亿。
制度缺陷
面对今天的局势，新城公司方面也颇感无奈。
“当初我们也考虑过公开招投标，但当时松江板块还没有热起来，区里生怕招标导致地价过高，冲击松江楼市，不利于当地百姓置业，也是一番好意。况且，2002年整个松江，公开招标的只有新桥的一块土地。”新城公司的一位负责人说。
该负责人说，作为一家区政府直属的政策性公司，他们担负着市场化运作和执行政府指令的双重使命：“主管部门要求2005年以前完工，所以，我们当时只得采取了‘三同步’战略。否则按照正常手续，2010年也办不好。”
据了解，所谓“三同步”是指，在农业用地转建设用地的正式审批还没有办下来之前，“边审批、边办证、边开工”。而这，正是日后矛盾的隐患。
松江房地局有人向记者坦言，目前除了泰晤士小镇的所有审批手续已经办妥外，其他都还没有完全拿到。
“即便是另外8块邀标的土地，现在也只是采用了变通的方式。区里把手中最后的800亩用地指标，平均分配给了这8个地块，每家约100亩，先让项目启动起来，等新的指标下来后再优先照顾。”
但是，严格的土地指标发放恐怕很难填补超速城市化的发展需求。
松江区土地局局长吴芳今年10月在《上海房地》发表了《松江区土地利用简析》一文，深入分析了松江土地颇为严重的供需矛盾。
该文指出，在建设用地指标方面，“1996年市级土地利用规划分解下达给我区的指标是7500公顷，而1996年我区建设用地总面积已达5974公顷，至2010年的可供建设用地的总量仅剩1526公顷。实际上，待1999年土地利用规划批准，可供建设用地指标业已用尽”。
“上海‘十五’规划确定的松江新城，规划是91.8平方公里，近期建设36平方公里。其中，松江出口加工区、‘台积电’项目、上海影视基地、申松线轻轨建设、佘山国家旅游度假区等建设项目用地，当时未列入规划指标，建设用地指标缺口为5313公顷”，而由此带来的“耕地占补平衡指标缺口为3437公顷”。
面对这样的情况，作为基层政府及其职能部门，也都有自己的苦衷。
去年6月吴芳在《松江区建设发展中土地利用概况和面临的问题》一文中，提到公开招标拍卖的难处之一是：“建设发展要求房地部门必须要保证将土地供应出来，如松江新城建设、‘十五’计划完成等。”
而针对违法占地问题，吴芳表示“除了违法用地单位的法制观念不强、管理部门监管不力外”，一个主要原因是“政府要求加快加大招商引资力度，和土地供应限制的矛盾。而上海这样的经济发达地区，特大型国际城市用地政策和全国各类地区一样一刀切，本身是不符合实际的”。
他提出，要根据土地资源状况，确定招商引资的洽谈策略。并呼吁参照GDP来确定建设用地规模，“目前的土地利用规划编制，单以人口来确定建设用地的规模，且是全国一个标准，人均120平方米。实际情况是，经济发展较快地区建设发展速度快，建设用地需求量大，而人口增长却慢”。
从长远看，从制度设计上消除这些矛盾隐患，或许是治理今天困顿局面的最终力量。
但眼下的一个最新消息是，10月底，上海即将推出全市公开招投标的8号令，松江有10块土地上榜，而其中有7块都是目前的新城土地。
一位开发商指出，这将又是一个考验政府智慧的时刻。
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