刘言摄 张卓元细解三中全会《决定》
张卓元
·中国社科院经济所研究员。曾先后担任中国社科院财贸所所长、工经所所长、经济所所长、《经济研究》、《财贸经济》主编等职务。第九、十届全国政协委员。
10月21日，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》公布，新意满篇，令人鼓舞。
为了深入理解《决定》，我们采访了中国社会科学院经济研究所原所长张卓元。一直以来，张卓元先生多次参与中央重大经济政策的讨论和文件起草。听罢张先生的谈话，记者的理解是：中央已经明确体制改革的方向和原则，但是具体的政策措施和做法则要“坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性”，才能在实际工作中取得突破性进展。
本报记者 龙希成 张东生
广州报道
三个新亮点
《21世纪》：对比十四届三中全会和十六届三中全会通过的两个《决定》，总体上看，你认为这次《决定》在哪些方面有重大创新呢？
张卓元：我想主要在三个问题上有比较大的创新：第一个创新是五个“统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这五个方面，是在十四届三中全会以来近十年间，在发展中逐步显露出来的突出矛盾和问题，所以要通过统筹和协调其间的关系和发展，使得这些矛盾得到缓解。但是这次《决定》主要是改革的文件，而五个统筹主要是发展的问题，所以《决定》只提出要建立实现五个统筹的体制和机制，没有太多的具体规定。这五个统筹，与全面的协调的可持续的发展观相一致。
第二个创新是要使股份制成为公有制的主要实现形式。十五大提出发展股份制、寻找公有制经济的多种有效实现形式，经过这几年的改革，这次《决定》明确发展股份制和混合所有制经济，让公有资本和非公有资本互相融合和交叉、参股持股。这是公有制和市场经济相结合的有效方式。
第三个创新是建立健全现代产权制度。现代产权制度就是要“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。这首先能够促进非公有制经济的发展。非公有制经济的产权本身是清晰的，但是以前因为保护不严格往往受到侵犯；它的产权流转不顺畅，很多领域很难进入，受到人为的干预。
建立现代产权制度，不光对发展非公有制经济有重大作用，对深化国企改革也很重要。因为改革国有资产管理体制本身也是进一步使得国有资产产权清晰，使得出资人能够到位，但又不是让出资人直接经营企业，而是作为股东，通过股份制持有股权，股权可以转让，但是出资人不直接干预企业的生产经营活动，不侵犯企业的法人财产权。
深化集体企业改革，明晰产权是关键。过去都说乡镇企业发展很好很快，比如苏南模式，但发展到一定程度后就发现因为产权不清晰，因而受到影响，发展后劲不足。所以一个时期有人说苏南模式不如温州模式。但苏南模式的乡镇企业经过产权改革特别是明晰产权以后，逐渐也具有了活力，发展势头比较好。所以集体企业改革重点在明晰产权。
建立健全现代产权制度，对于深化国有企业和集体企业改革，发展非公有制经济，都至关重要。
《21世纪》：集体企业明晰产权后，还叫“集体企业”吗？是否变成了股份制企业？
张卓元：这要看情况。但集体企业首先必须明晰产权。产权主体明晰后再判断是什么企业。如果是员工持股，像深圳的一些企业，员工持股占很大比例，那还是集体企业。如果经营者绝对控股，则可能是股份制或以私营为主的企业。
《21世纪》：“集体企业”这个类别今后会不会消失？张卓元：消失不可能，特别是很多合作企业将来还要存在。所谓合作制就是一人一票，参加者也从事生产和经营。这种企业国外很多，我国也要发展。它跟股份制不同，股份制可以有人持大股，有人持小股，但合作制就比较平均。
建立健全现代产权制度
《21世纪》：现代产权制度要求“保护严格”；这从法律上讲，应该怎么样推进呢？
张卓元：首先《宪法》要明确保护私有财产。这次全会有关于修改宪法的建议，虽然具体内容尚未公开，但我估计会有这方面的内容，因为十六大报告提出要建立健全对私人财产的保护制度，这次三中全会《决定》也提出要保护私有财产权。这些主张应该在《宪法》中有所反映。当然宪法修改要由人大来决定，中央只能提出建议。
《21世纪》：除在《宪法》中增加对私有产权保护的条款外，产权保护不够是否跟操作层面一些体制也有关呢？在这些方面应该如何完善？
张卓元：在这些方面也应该相应地完善。《决定》提出要保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利，这就要在具体的政策和法规中给予保障。这方面《宪法》不会写得很具体，但在工作中要贯彻《宪法》的精神。
什么叫“市场主体的平等法律地位和发展权利”？《决定》讲要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业等领域；讲到非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面要与其他企业享受同等待遇。这就是比较具体的表述，但这个程度也还不够具体，将来还要有更具体的政策和法规加以落实。《决定》提出要清理和修订限制性的政策和法律法规，有关部门就要贯彻落实，该清理的清理，该修订的修订，扫清对发展非公有制经济的障碍。
《21世纪》：现在也许由于法律法规不够透明，民营企业很难知道哪些是未禁入的领域。能否像外商投资目录那样，出台一个非公有资本准入的目录？
张卓元：我想应该有个目录。原则就是，只要是法律法规未禁入的领域，都应该让非公有资本进入；凡允许外资进入的领域，也应该允许内资进入。
《21世纪》：《决定》把一部分审批制改为备案制，除少量政府审批外，其他都以备案制为主。这是否一个重大的改革？
张卓元：应该是。要减少审批。哪些应该审批，哪些应该备案，也要出台一个目录，要让大家清楚，否则太主观随意了。
《21世纪》：现代产权制度要求“流转顺畅″这涉及产权交易市场的培育，涉及产权和资产特别是国有资产的定价机制，也涉及股市中国有股流通的问题。这些方面你有什么看法？
张卓元：流转顺畅的前提是产权归属清晰、保护严格。在此基础上产权必须能够自由流动。产权若不能自由流动，保护严格、产权清晰、权责明确就无法落实。产权总要能自由地流向回报率比较高的领域，其权利才能够充分实现。国有资本也必须在流动中才能保值增值；如果国有资本不能流动或流动不顺畅，权利就很难实现。
《21世纪》：这是否意味着股市中上市公司的国有股转让会增加？
张卓元：国有股减持问题，因为对股市有影响，有关部门对此很慎重。既要考虑怎么样促进产权流动，又要考虑采取什么方式有利于股市的稳定和发展。《决定》没有讲到这个问题，我想是有意的，可能是担心对股市产生不必要的影响。国有股转让，实施步骤必须稳妥，要避免对经济、包括对股市产生大的影响。
《21世纪》：建立现代产权制度，是否意味着在改革金融企业上，各种资本的产权融合将更加顺畅？
张卓元：《决定》提出要创造条件对金融企业进行股份制改造。现在问题是，四大国有商业银行不良资产太多，这样的话，谁还愿意入股？因此中央要有政策，可能要先选择一两家条件好点的，采取措施把不良资产率降到一般水平，再引入非公有资本参与商业银行的股份制改造。
《21世纪》：2001年11月我国加入WTO前，国家已剥离14000多亿不良资产。几年时间过去了，不良资产率又成大包袱；若要再次剥离，国家采用什么政策呢？
张卓元：不良资产率现在大概还有20％多；各个银行不一样，有的稍好些。总体讲，不良资产最后可能还要国家财政兜底。当然，不良资产并非全报废，还可以通过拍卖、重组来回收一部分，但肯定要损失相当一部分。损失的部分还要财政来兜底。
事关两万多亿的不良资产，国家财政也很难解决。所以，先选择一两家，通过发债或其他方式，对这些银行实行股份制改造。最近一两年银行不良资产率有所下降，原因是新增贷款不良资产率较低，这样，随着贷款总额增加以后，原来的不良资产所占比例就会降低。当然，单靠这个来实现商业银行的股份制改造还不够，还需要国家有一些政策措施。
《21世纪》：《决定》讲到国有商业银行改革时，主要强调股份制改造和上市；讲到中小金融机构改革时，则鼓励社会资金参与重组。那么，社会资金能否参与政策性银行、国有大商业银行的重组和股份制改造？
张卓元：参与国有商业银行肯定没有问题。但是，政策性银行谁敢去？农业发展银行谁敢去？它每年都需要国家补助很多。当然，国家开发银行现在经营效益很好。
国资管理体制改革
《21世纪》：《决定》说政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开，“国资委”行使国有资产出资人职能，这是否意味着三级国资委不再是政府部门？
张卓元：国资委是特设机构，不是公共管理部门，既不是行政机构，也不完全是事业单位。
《21世纪》：《决定》论述国有企业治理结构，既强调国企经营管理者要适应市场化的聘任制度，又强调党管干部的原则。这两者如何结合？
张卓元：还需要探索把二者很好结合起来的途径和方式。党管干部原则要坚持，也要改进。怎么改进呢？就是要探索怎么样跟市场化选聘经营管理人才更好地结合起来。事实上，国务院国资委现在管理190家左右的企业，其中除53家正职（董事长、总经理和党委书记）由中央任命外，副职都由国资委选聘；另外100多家国企有不少经营管理者是市场化聘任的，包括最近国资委公开招聘7个副总。
《21世纪》：通过市场化聘任的管理者，更像职业经理人呢还是更像党的干部？
张卓元：按照企业家的要求，到经理人市场上选人，由董事会聘任，这一点很明确。
《21世纪》：《决定》提出要发展具有国际竞争力的大公司大集团。这些年来国企一直在搞大合并，但效果不好。你有什么看法？
张卓元：关键是要通过市场的办法，不能搞拉郎配，不能搞人为的拼凑；要让企业在市场竞争中成长壮大，只有这样，企业才能有生命力。
《21世纪》：《决定》对垄断行业的改革提出了具体的要求，放宽市场准入，引入竞争，推行投资主体多元化，加强监管等。但这方面的改革总是很缓慢，是卡在哪些环节上呢？
张卓元：垄断行业有两部分，第一部分是电力、电信和民航，这些已进行了初步的改革，比如说分拆；但分拆后的竞争还很不充分，市场结构还很不理想，这就需要继续改革。要创造条件引入非公有资本，也要引入新的厂商参与竞争。
第二部分是铁路、邮政和公用事业。这些基本上还是政企不分、政资不分，严格说体制改革还没有破题，这就需要启动改革，第一步就是要政企分开、政资分开、政事分开。
今后，国有经济改革的难点主要集中在这一块，因为国有经济大量集中在这些部门，而这些部门改革的推进，对于挖掘这些行业的潜力意义重大。
《21世纪》：有人说，现在国务院国资委管理的企业大部分经营状况还比较好，而地方国资委管理的企业问题就比较多，地方国资委任务很重。你怎么看？
张卓元：相对来说，国务院国资委管理的都是大企业，其中有50多家是大型企业和企业集团；但不能说国务院国资委管的190多家企业都是好的，其中几十家是亏损。地方就要看那个地方，像上海、深圳、广州等地方管的国有企业就比较有实力。
当然，有些地方国资委管理国企，所面临的国有资本布局的调整的任务很重，包括国有资本从一般竞争领域退出。我们现在还有十几万户国有工商企业，显然是太多了。大量的中小国企要从一般竞争性行业退出来。
《21世纪》：在地方，对中小国有企业的兼并与重组浪潮已经开始，这中间也会出现一些问题，像国有资产的低估或流失。如何建立完善的机制来保证国有资产健康的流转？
张卓元：最重要是程序要规范，防止暗箱操作。比如投资1亿元，市场定价只有100万元，只要程序是对的，那就是公平的交易，不能叫“流失”，因为市价就这么多。如果程序不对，明明可以卖5000万，结果才买了100万，那就是“流失”。
协调发展与改革推进
《21世纪》：现在，一些改革措施牵一发而动全身，很难达到多赢，可能会有一部分人受益，一部分人受损。那么在推进改革中，如何能够尽可能代表最广大人民的利益？
张卓元：现在的确存在这个问题。很多改革触及政府部门的利益，像审批制改革，就触犯了一些政府部门的既得利益。显然，一些部门从自身既得利益出发，显然会阻挠这一改革。这时候，就要靠中央或上级政府坚决地推进。
当年的价格改革就是这样。像水泥，当时国内已经过剩，但主管部门还坚持要进行价格管制，并拿出很多理由说要实行计划价格。后来国家物价局得到国务院授权，出台一个目录，把水泥列入市场定价的范围，这样那些主管部门就没法了。将来类似的改革也需要这样。如果非得要你这个部门同意才改，那就难了。
《21世纪》：这次强调协调发展和对低收入者帮助，这就要求财政向公共财政转型。你有什么建议？
张卓元：随着政府职能转换的到位，更多转向社会管理和公共服务转型；财政就要为这种转型提供保障，特别是政府不能直接参与经济活动或赢利活动。
《21世纪》：《决定》说要“抓住新一轮全球生产要素优化重组和产业转移的机遇”，再形成若干外资密集的“经济增长带”。你认为，哪些地区有可能成为新的经济增长带？
张卓元：除长三角和珠三角外，还有就是沿渤海湾地区，像青岛、大连，还有京津塘地区，还有一些内陆地区，像安徽、江西。这些地区交通条件好，廉价劳动力丰富，能更好更快地引进外资，有可能成为新的经济增长带。
《21世纪》：区域发展会不会有“马太效应”？越是发展好的地区，设施会更加配套，条件会更加成熟，更容易引进外资；而新地区有“后发劣势”，设施条件都不行，很难发展。
张卓元：你这样说有一定道理。但是，有的地方引进外资趋于饱和，像珠江三角洲，虽然尚未饱和，但劳动力成本上升了，劳动力消费水平更高。
当然，国家的政策要作调整。否则完全靠“马太效应”，富者越富穷者越穷，就会出问题。国家发展要有区域的协调。
《21世纪》：有些地方经济几乎陷入“恶性循环”，财政赤字严重，银行呆坏账也多，国企经营不好，非公有制经济也不发达。这些地方该怎么发展？
张卓元：这些地方现在很多吗？恐怕只有中西部一些地区是这样吧。关键是要按照中央政策来办事，不能不自量力，搞形象工程或政绩工程。不从实际出发来规划发展，当然很难发展。
《21世纪》：《决定》特别提到“县域经济”，你怎么看？
张卓元：县域经济一直在提。这次从解决三农问题和增加农民收入的角度出发，提出要大力发展县域经济。这是一个新的亮点。将来农村剩余劳动力相当一部分要转移到县城。县域经济要发展好，要结合当地实际，对地方特色的农产品进行深加工，搞特色经济。
《21世纪》：我国的发展，是走城镇化道路还是大城市化道路？
张卓元：大中小城市同时发展，不能光靠大城市。几亿农民要转移，如果每个大城市涌入几千万也不行，大中小城市都要能够吸纳农村剩余劳动力。
《21世纪》：《决定》提出建立健全农村劳动力的培训机制，这是否今后的一个重要举措？
张卓元：对进城农民进行培训是必要的。像北京有人对保姆作了一些简单培训以后，很多人都愿意用。但这种培训应该是免费的，这是政府劳动部门应该做的事，不能成为政府部门一些人赚钱的手段。
《21世纪》：税制改革现在提了几个原则，“减税制、宽税基、低税率、严征管”，具体面临哪些方面的改革？
张卓元：举个例子，出口退税在文件里面只是一句话，但现在整套文件都出台了，降低退税率，结构调整，增加的出口退税中央和地方分担等，这些都是很具体的部署。文件里的一句话，涉及到的是整套的方案，要付诸实施啊！
除了出口退税之外，税改还有很多方面。比如增值税从生产型向消费型过渡，但也不能一下子所有的生产性投资都抵扣税，设备投资放在抵扣范围，而厂房投资还不能抵扣。如果厂房类投资抵扣的话大概每年需要600亿，如果只是设备投资的话大概需要200亿到300亿，财政也有个负担的问题，所以决定在讲到增值税从生产型转到消费型的时候，还专门加了一句，把设备投资列到抵扣范围，也就是说，只限于设备投资，并不是所有生产性投资都在抵扣范围。
《21世纪》：《决定》把推进经济法律制度的创新提到了很高的高度，包括产权的法律制度、交易的法律制度，中介的法律制度，这方面哪些是比较急切的？
张卓元：保护私有财产权就很重要。发展非公有经济，能够缓解就业压力，这是当前很突出的问题。还有比如说，逐步打破城乡分割的体制，促进商品的流通；还有社会信用法律制度等。
《21世纪》：《决定》提出创业板市场要推出？
张卓元：原则上要积极推进，但是具体什么时候推进，我估计还要研究。
《21世纪》：《决定》提出要注意人口老龄化趋势，这是否意味着我国一些政策会发生重大变化？
张卓元：人口老龄化问题一定要注意，这跟整个宏观经济有很大关系，对供给和需求都会有很大的影响。所以在讲到宏观调控的时候说到了这个问题。人口老龄化是一个不可小视的问题，要早做准备。
《21世纪》：土地制度过去一直也是靠政府部门批租，不是一个完善的市场，谁有动力来推进公共资源的资产定价机制？
张卓元：应该由负责任的政府来推动，还有就是加强人大、社会舆论的监督。
《21世纪》：我们的土地市场是不是还比较滞后？
张卓元：土地市场有一些地方做得还不错，比如深圳的土地就是公开拍卖的。但是现在还有不少地方还没有做到这一点。相当大一部分大案要案都是因为土地问题，现在还出现一个新问题，就是在农地征用中出现不规范，补偿不够，甚至有的地方政府和开发商联合起来，用低价向农民征地。政府也去赚钱，这就完全不对了。
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