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地方和中央：合理划分经济社会事务职权
见习记者 罗小军 上海报道
合理划分中央和地方的权限
《21世纪》：中央和地方的权力关系向来是行政体制的核心，建国以来，中央和地方的权限划分历经几次反复，这次十六届三中全会提出“要深化行政管理体制改革，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权”，其意义何在？
浦兴祖：中央和地方权限划分，建国以来一直是大问题，反反复复难以解决。
改革开放前，总的来说是权力过分集中。在中央和地方关系上，权力主要集中在中央；社会和政府关系上，权力集中在政府；执政党和政府关系上，权力集中在执政党。
为此，当时一度强调放权，比如立法权限在改革开放后向地方放宽了一点，经济管理权向地方放宽，比如外贸权和重大企业管理权的下放等。这对地方经济发展有大大的推进作用。地方政府实力强了，甚至出现了“上有政策，下有对策”的现象，这就是“强地方，弱中央”，尤其是在财税方面体现最为典型，中央财力相对地方来说显得很弱。
1994年的分税改革通过分税来强化中央政府的财力，从而建立一个“强中央”。但分税制，当时设计得很理想，实践中也有一些问题，十六届三中全会的公报提到合理划分中央和地方经济事务权限问题，是很有必要的。
《21世纪》：我们注意到合理划分中央和地方的权限，除了经济事务权限外还包括了社会事务的权限，这一强调对中央和地方关系意味着什么？
浦兴祖：这就是说，政府不仅要管经济，还要管理社会，要全面发展。这就需要处理好政府和社会，政府和企业等关系，政府管理应该是宏观管理，政府引导市场，市场引导企业，政府塑造并保障市场环境，不要直接去搞经济，要更多地发挥市场和社会的作用。
以前为什么政府会对经济管理偏重，这与我们以GDP为主的考核机制有关，而实际上老百姓的需求是多样的，上级考核部门不可能知道所有老百姓的需求，也就不可能穷尽所有的指标。中央和地方，上下级之间必须要很好地处理好考核问题，让老百姓来评价，邓小平说过，就是群众满不满意。
用制度规范中央和地方关系
《21世纪》：十六届三中全会强调“要深化行政管理体制改革”，合理划分中央和地方权限，深化改革以形成规范的制度，这是制度变迁的逻辑，能谈谈中央和地方权限划分的历史逻辑么？
周帆：实际上，背后的逻辑就是要实现从政策划分中央和地方权限到制度和法律规范中央和地方权限的转变。
建国以来中央和地方关系有过两次大调整，都是通过政策来实现的。现在需要考虑用制度来规范中央和地方的权限。从政策向法律转变来区分中央和地方权限，这就是依法行政。
《21世纪》：既然要以法律来规范中央和地方的关系，那么在立法权限方面，中央和地方的权限，有什么变化呢？
周帆：面对目前的情况，现在地方的立法权开始受到限制，行政处罚法把处罚的设置权收到中央，地方只可以补充，不可以立新的罚则。2000年《立法法》出台，地方立法权越来越小。另外，强调条条管理，就是中央向地方收权。
《21世纪》：中央和地方权限划分的大原则，早在建国初的《共同纲领》和1956年毛泽东《论十大关系》中就论及，就是在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央和地方两个积极性，但关键是中央和地方的权限划分的度的把握问题。刚才浦老师谈到，中央和地方权限划分中，财税体制最为重要，那么财税体制方面，中央和地方的权限划分的尺度和趋向如何呢？
浦兴祖：1994年的分税制，总的方向是对的，但在具体实践中，还需要微调，并逐步法制化。微调的大框架早定了，就是1956年的两个积极性，但关键是中央和地方兼顾这个度很难把握，建国以来中央和地方权限的反复，就是表明我们还在探索这个度，尤其是有些中央和地方共享的权限，这个度就更难把握。
行政区划与经济发展
《21世纪》：谈到中央和地方权限的合理划分，现实中行政区划和经济区划不一致，导致了行政区划分割市场，这是否与中央和地方事务权限划分不清，地方行政对经济管得过多权力过大，中央对地方行政的协调不够有关呢？
周帆：行政区划是历史沿袭下来的，1984到1993年，中央简政放权，早在1979年《地方组织法》中地方就获得了立法权限，后来得到宪法确认，并赋予了发展经济的权力，地方政府原来是中央下属一个行政层级，现在又是一个经济层级，这样地方政府角色由行政层级发展到行政和经济双重层级，地方行政和经济统一了。
这样每一级政府都有很强的经济动力，地方逐渐发展壮大，1993年所有税收中，中央只拿22％。随着地方的强大，地方保护主义也随之严重；中央的政策，下面难以执行，甚至不执行。当时财政分灶吃饭，地方财政对中央是包死基数，剩余自取，这样，地方收得越多，剩余就可能越大，在产品滞销情况下，地方政府为保护本地市场而动用行政力量，设置种种障碍阻止外行政区域的产品进入，以行政力量阻止市场的竞争和发展。
地方保护主义严重影响了市场竞争，必须解决这个问题，增强中央的权力，这就是1994年的分税改革。我个人认为，1994年来的分税制改革所确定的中央和地方的权限划分，今后不太可能会出现反复。这次公告提出建立统一的市场体系，其意义也就在克服地方分割和壁垒。
《21世纪》：深化行政体制改革，合理划分中央和地方的经济社会事务权限，不仅涉及中央和地方事务的权限划分，还涉及到中央和地方事务本身内容的界定，也就是政府职能问题？
浦兴祖：深化行政体制改革，完善市场经济体制，政府职能要进一步转化，但存在一些内部和外部的障碍。
内部的，就是主观上，政府及其官员的观念要改变。现在一些官员行为方式还存在计划时代的惯性，法制观念不健全。
外部的，也就是客观上，市场机制和企业内部机制要完善。政府下放权力，企业获得权力后，要去市场寻求发展，如果市场机制完善，那么企业有这些权力就可以很好发展，如果市场不完善，比如经理市场等没有建立，那么即使放权，企业还是经营不好，“找不到市场”，只好“找市长”，一个批条解决问题，所以十六届三中全会提出完善市场经济体制，其意义也就在这里。市场机制包含了一个重要的中介组织，它既不同于市场主体，有不同于行政主体，政府转变职能后，很多职能要由中介组织来填补。
浦兴祖：复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博导。周帆：复旦大学国际关系与公共事务学院副教授。
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